Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в

§ 6. Административное ведомство 79

прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линей­ная система организаций, осуществляющих определенную дея­тельность), то в действующих правовых нормах и научных рабо­тах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторы­ми из них (государственными комитетами, надзорами и служба­ми). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы'.

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ве­домственный подход — это то, что действует в определенной сис­теме организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, от­ражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принад­лежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от не­го («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомст­венный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систе­му органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударствен­ные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Осо­бенностью первых является то, что ими руководят исполнитель­ные органы, их управленческие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управле­ния?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, норматив­но закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го­сударственными органами. Выполнение поставленной перед сис­темой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)— это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова­но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

' «Ведомство, - а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю­щих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).

80 Глава 4. Административная власть

ществляет и такие общие задачи, как рациональное использова­ние выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновре­менно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции со­ответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя­тельных организаций, подчиненных одной из них, которая явля­ется ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линей­ному принципу, нижестоящие организации организационно (ад­министративно) подчинены вышестоящим, а последние несут от­ветственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-право­вую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой орга­на. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значи­тельную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризу­ется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная инфор­мация, складывается специфическая организация документообо­рота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной само­управляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех бло­ков: производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управле­ния. Минимальное их количество — два: 1) центр и 2) админи-

§ 7. Административная подведомственность 81

страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более проме­жуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомствен­ный аппарат управления становится трехуровневым, при двух — четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство — облздрав — горздрав — администрация боль­ницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произве­дена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-поли­тические. В законодательстве и научных работах различают си­стемы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональ­ными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная за­дача состоит в непосредственном обеспечении потребностей об­щества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) глав­ное — внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объек­ты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и вы­пуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внеш­нее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, ме­дицинскими и другими высшими учебными заведениями, кото­рые линейно подчинены другим ведомствам.