Полномочия прокурора и акты прокурорского реагирования

В настоящее время продолжается реформирование досудебного производства уголовного процесса России. В особенности преобразования касаются контроля и надзора за предварительным расследованием. Актуальность данному вопросу существенно придает принятие Федерального закона от 4 марта 2013 года № 23-ФЗ^[28], который внес революционные изменения и в ­стадию возбуждения уголовного дела, и в стадию предварительного расследования.

Вышеуказанный Федеральный закон значительно изменил порядок рассмотрения сообщения о преступлении: теперь стало возможно производство большого числа следственных и иных процессуальных действий до возбуждения уголовного дела, более того, полученные в ходе доследственной проверки сведения могут быть использованы в качестве доказательств. Такие нововведения затрагивают интересы лиц, участвующих в производстве процессуальных действий, порождают возможность существенного ограничения конституционных прав и свобод личности и определяют необходимость установления дополнительных уголовно-процессуальных гарантий на стадии возбуждения уголовного дела. В этой связи огромное значение имеет своевременный и эффективный надзор прокурора как гаранта обеспечения законности в государстве. Однако в 2007 году традиционные формы и методы прокурорского надзора за досудебным производством были кардинально реформированы, а полномочия прокурора с тех пор не отличаются постоянством.

Внесенные в 2007 году изменения в УПК РФ вступили в противоречие как с международно-правовыми стандартами, так и с российским законодательством. В частности, принятые нормы не согласуются с Рекомендацией № R(2000)19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия»^[29], в п. 2 которой указано: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда» (выделено мной. - К.Т.). Указанные изменения также не соответствуют Концепции судебной реформы в Российской Федерации^[30], положения которой официально не отменены и предусматривают сохранение за прокурором функции процессуального руководства расследованием, а среди полномочий называют возбуждение уголовного дела и передачу его следователю для производства предварительного следствия. Сейчас, как мы полагаем, очевидные ошибки 2007 года были выявлены и по настоящее время исправляются, а реформа досудебного производства пока не завершена. Наиболее образно это подтверждают изменения, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ^[31], которые вернули прокуратуре часть надзорных полномочий, в том числе и в стадии возбуждения уголовного дела.

В соответствии с вышеуказанным Федеральным законом ч. 2 ст. 37 УПК РФ дополнилась пунктом 5.1, согласно которому прокурор среди прочего вправе истребовать и проверять законность и обоснованность решения следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела и принимать по нему решение в соответствии с УПК РФ. Теперь согласно новой редакции УПК РФ прокурор вправе изымать для передачи следователю Следственного комитета РФ и передавать от одного следственного органа другому не только уголовные дела, но и материалы доследственной проверки. В статье 140 УПК РФ появился новый повод для возбуждения уголовного дела - постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Однако даже здесь, на наш взгляд, опять прослеживается непродуманность принятых норм.

Так, ч. 2 ст. 37 УПК РФ дополнена п. 5.1, в котором указано, что в ходе досудебного производства прокурор уполномочен «истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом». Данное нововведение хоть и можно оценить позитивно с точки зрения упрочения роли прокурора в уголовном судопроизводстве России, но все-таки оно не безупречно и по форме, и по содержанию. В этой связи совершенно справедливо отмечает В.А. Лазарева: «Дополнение, надо сказать, весьма сомнительное как с точки зрения формулировки, т.к. законодатель не потрудился согласовать слова в этом предложении (получилось, что прокурор может «истребовать законность и обоснованность решений»), так и по существу. Право прокурора истребовать названные решения следователя или руководителя следственного органа с неизбежностью вытекает из невыполнения органами расследования обязанности незамедлительно направить прокурору копию постановления...»^[32]. Действительно, согласно ч. 4 ст. 148 УПК РФ копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела обязана быть направлена прокурору в течение 24 часов с момента вынесения соответствующего постановления, а необходимость проверки законности и обоснованности указанного решения следует из надзорной функции прокурора, установленной ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Такой непродуманностью правовой нормы, на наш взгляд, поставлена под сомнение компетентность органов предварительного следствия. Ясна и невозможность истребования прокурором законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа. Возможно, подразумевается истребование материалов уголовного дела и материалов проверки сообщения о преступлении, но по неопределенной причине это не указано в рассматриваемом пункте ч. 2 ст. 37 УПК РФ. В любом случае такая формулировка порождает закономерные вопросы в научных кругах: «Распространяется ли право прокурора истребовать «нечто» для проверки на материалы уголовного дела, без которых проверка не только обоснованности, но часто и законности невозможна, или оно ограничено только постановлением? Нужен ли для получения постановления и материалов дела мотивированный письменный запрос?»^[33]. В целях повышения эффективности прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, а также корректного и единообразного понимания правовой нормы предлагаем изложить п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующем виде: «истребовать материалы проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом».

Согласно новой редакции ч. 6 ст. 148 УПК РФ прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении наделяется правом признания постановления руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным и отмены его. Данное решение оформляется мотивированным постановлением прокурора с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с материалами незамедлительно направляется руководителю следственного органа. Указанную норму можно соотнести с ч. 4 ст. 146 УПК РФ, устанавливающей, что в случае если прокурор признает возбуждение уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление. Но если прокурор отменит постановление о возбуждении уголовного дела, то производство по делу продолжено не будет, а если прокурор вынесет решение об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, то логически производство по делу продолжится, должны будут быть произведены следственные действия и приняты соответствующие процессуальные решения. Однако принятие таких решений, как и производство большинства следственных действий, возможно только в рамках возбужденного уголовного дела, но прокурор не правомочен одним решением с отменой постановления об отказе в возбуждении уголовного дела одновременно возбудить его, он может лишь изложить обстоятельства, которые подлежат дополнительной проверке. Даже в данном случае возбудить уголовное дело вправе только следователь или руководитель следственного органа по своему усмотрению. Кроме того, прокурор не вправе самостоятельно возбудить уголовное дело и в случае отмены в порядке ч. 6 ст. 148 УПК РФ постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела. На наш взгляд, это затрудняет возможность расследования уголовного дела по горячим следам, блокирует потерпевшему доступ к правосудию, а также вызывает лишнюю бумажную волокиту. Более того, нами выявлена явная тенденция к ежегодному увеличению количества отмененных прокурором и по его инициативе постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Так, согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурором и по его инициативе отменено постановлений органов предварительного расследования об отказе в возбуждении уголовного дела (в Российской Федерации): в 1-м полугодии 2011 года - 1 114 662, в 1-м полугодии 2012 года - 1 257 559 (+12, 8%), а в 1-м полугодии 2013 года - уже 1 273 472 (+1, 3%)^[34]. Выявленная тенденция свидетельствует о постоянном количественном приросте незаконных или необоснованных постановлений органов предварительного расследования об отказе в возбуждении уголовного дела, отмененных средствами прокурорского надзора. При этом сохраняется возможность повторного вынесения органами предварительного расследования постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, что позволяет утверждать о недостаточности полномочия прокурора только отменяющего решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Представляется, что прокурор должен обладать правом вынесения единого постановления об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела^[35].

Как отмечалось выше, ст. 140 УПК РФ дополнилась новым поводом для возбуждения уголовного дела - постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, на вынесение которого прокурор уполномочен п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. На наш взгляд, это является своеобразным восполнением отсутствия у прокурора права на возбуждение уголовного дела, законодательным компромиссом. И данный компромисс уже применяется в прокурорской практике. Так, согласно сведениям о работе прокуроров города Москвы в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании: в 2011 году - 2101, в 2012 году - 1424, из них возбуждено уголовных дел: в 2011 году - 1716 (81, 7% от числа направленных постановлений с материалами), в 2012 году - 1169 (82, 1%). По общим данным Прокуратуры Московской области о надзоре за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства, прокурорами в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлено материалов органам предварительного расследования: в 2011 году - 1063, а в 2012 году - 1351, из них возбуждено уголовных дел: в 2011 году - 802 (75, 4% от числа направленных постановлений с материалами), в 2012 году - 1155 (85, 5%)^[36]. Приведенные статистические данные в целом выявляют положительную тенденцию к увеличению количества возбужденных уголовных дел по постановлению прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Однако, на наш взгляд, в указанной статистике прослеживается слишком большой процент отказов органов предварительного расследования в возбуждении уголовных дел. В Москве было отказано в возбуждении уголовных дел по материалам, направленным прокурором в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в 2011 году - в 18, 3% случаев, в 2012 году - в 17, 9%; в Московской области было отказано в возбуждении уголовных дел в 2011 году - в 24, 6% случаев, в 2012 году - в 14, 5%. Таким образом, в среднем за два года в Москве по каждому пятому-шестому постановлению прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании выносилось решение об отказе в возбуждении уголовного дела, а в Московской области - по каждому пятому. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенным на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа. В этой связи невозможно не согласиться с В.А. Лазаревой, которая полагает, что «массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа. Поэтому включение постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в число поводов к возбуждению уголовного дела проблемы никак не решает».

Кроме того, важнейшее надзорное полномочие прокурора в стадии возбуждения уголовного дела определено в п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в соответствии с которым прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры используют данное полномочие в полном объеме. Так, в Российской Федерации было выявлено нарушений при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении: в 1-м полугодии 2011 года - 1 386 873 (71, 1% от общего числа выявленных нарушений), в 1-м полугодии 2012 года - 1 677 659 (68, 3%), в 1-м полугодии 2013 года - 1 734 429 (73%). Приведенная статистика наглядно показывает, что большинство нарушений законодательства в досудебном производстве допускается именно в стадии возбуждения уголовного дела, в этой связи прокурору просто необходимо иметь эффективные надзорные полномочия уже с момента приема и регистрации сообщения о преступлении. Однако требовать от органов предварительного расследования устранения нарушений, допущенных в стадии возбуждения уголовного дела, в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор не имеет права, поскольку это возможно только в ходе дознания или предварительного следствия, т.е. на стадии предварительного расследования. Является ли это законодательной ошибкой - неясно, но указанная проблема достаточно остро обсуждается в научной литературе^[37]. Нам представляется, что для оперативного устранения нарушений законодательства в стадии возбуждения уголовного дела, а также в целях пресечения возможности таких нарушений необходимо наделить прокурора соответствующим полномочием. В этой связи предлагаем изложить п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также в ходе дознания или предварительного следствия».

Итак, реформирование стадии возбуждения уголовного дела, да и всего досудебного производства, не только не завершено, но и требует серьезного концептуального подхода, позволяющего обеспечить достижение назначения уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ). В настоящее время остро стоит проблема недостаточности полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора за законностью и обоснованностью решений, принимаемых органами предварительного расследования. В этой связи необходимо расширение объема надзорных полномочий прокурора на продуманной концептуальной основе, исключающей неоднозначное понимание уголовно-процессуальных норм и необъяснимые законодательные ошибки. При разработке такого концептуального подхода следует принять за основу международно-правовые стандарты, учесть накопленный внутригосударственный опыт построения уголовно-процессуального законодательства, а также идею М.С. Строговича: «...прокурор - блюститель закона, на нем лежит обязанность пресекать любое нарушение закона, обеспечивать точное и неуклонное соблюдение и исполнение закона».

Надзор за законностью в досудебном производстве в качестве цели деятельности прокурора был определен и в УПК РФ (ч. 1 ст. 37). Однако законодатель несколько ограничил по сравнению с УПК РСФСР полномочия прокурора. Так, принадлежащие ему полномочия контрольного характера по санкционированию ряда решений следователя о производстве следственных и иных процессуальных действий, применении мер уголовно-процессуального принуждения были переданы суду. Но особо на сущности деятельности прокурора это не отразилось, так как суд вправе был рассматривать и принимать решения по ходатайствам следователя только при наличии согласия на это прокурора. Потому она продолжала оставаться надзорно-контрольной.

Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, не изменяя целей деятельности прокурора в досудебных стадиях, вместе с тем существенно ограничил средства их достижения. Закон оказался настолько неоднозначным, что дискуссия по нему до сих пор не сходит со страниц юридических журналов. Не вдаваясь в анализ точек зрения на положения указанного Закона, заметим, что законодатель, значительно сократив полномочия прокурора­ по надзору за следствием, все равно не изменил сущность этой деятельности. Она по-прежнему осталась надзорно-контрольной, что и позволило пусть не в полной мере, но сохранить силу прокурорского воздействия на законность предварительного следствия.

В связи с ограниченностью объема статьи сделаем анализ наиболее важных полномочий контрольного характера.

Самым значительным полномочием, в котором сочетаются надзорные и контрольные начала, является право прокурора давать оценку итогам деятельности следователя по уголовному делу с точки зрения полноты, всесторонности, объективности исследования обстоятельств совершенного преступления, правильности его квалификации, соблюдения при производстве следствия норм уголовно-процессуального права. Оценка эта дается им на основе изучения материалов уголовного дела, поступившего к нему с обвинительным заключением или постановлением о применении принудительных мер медицинского характера, а ее результаты отражаются в решениях, предусмотренных ст. 221 и ч. 5 ст. 439 УПК РФ. Если, по мнению прокурора, материалы уголовного дела соответствуют всем требованиям, предъявляемым законом к ходу расследования и его результатам, то он утверждает обвинительное­ заключение или постановление о применении принудительных мер медицинского характера и направляет уголовное дело в суд, позитивно тем самым оценивая деятельность следователя. В тех же случаях, когда результаты расследования не соответствуют требованиям закона, прокурор принимает негативное для следователя решение - возвращает уголовное дело ­для производства дополнительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 221, п. 2 ч. 5 ст. 439 УПК). Практика показывает, что прокуроры это право используют достаточно широко. Например, в 2011 году прокурорами РФ на доследование было возвращено следователям СК РФ - 3118, ОВД - 18560, ФСКН - 1183 уголовных дела, в 2012 году следователям СК РФ - 3950, ОВД - 17908, ФСКН - 1197^[38].

Наличие такого права у прокурора - мощный рычаг превентивного воздействия на деятельность следователя и руководителя следственного органа. Понимание ими того, что оценка результатов их труда принадлежит прокурору, заставляет их, во-первых, стремиться к качественному расследованию уголовных дел, во-вторых, внимательно относиться к иным формам прокурорского реагирования, направляемым в их адрес в ходе производства по уголовному делу. Конечно, следователь может не согласиться с таким решением прокурора, обжаловав его с согласия своего руководителя вышестоящему прокурору (п. 5 ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 221 УПК РФ). Но, как показывает практика, шансов на­ положительное разрешение жалобы мало. Так, следователями СК РФ по Ростовской области в 2012 году было обжаловано 50 решений о возвращении дела на доследование, но вышестоящим прокурором удовлетворена была только одна жалоба. А от следователей ОВД вообще поступила одна жалоба.

Значимость этого права заключается в том, что оно фактически нивелирует потерю прокурором ряда полномочий контрольного характера, понесенных им в связи с принятием Закона № 87-ФЗ. И этот факт довольно негативно воспринимается представителями Следственного комитета РФ. Например, Ю.А. Цветков оценку этого полномочия сформулировал так: «­Стремясь компенсировать потерю процессуальных кулаков, прокурор... использует свои исключительно крепкие процессуальные челюсти в виде полномочия утверждать обвинительное заключение. И как утверждает большинство опрошенных нами руководителей территориальных следственных органов, именно это полномочие дает прокурору возможность по-прежнему оказывать определяющее влияние на реализацию уголовной политики». Подтекст этой эмоциональной оценки - лишить прокурора и этого права. Представителям следственных органов надо не возмущаться, а благодарить законодателя за то, что на пути движения уголовного дела в суд есть прокурор. В противном случае количество оправдательных приговоров и случаев возвращения судами уголовных дел на доследование возросло бы в разы. Ведь примерно 10 - 15% возвращенных прокурорами уголовных дел повторно ему не направляются. Они прекращаются, в том числе и по реабилитирующим основаниям. Если и упрекать за что прокуроров, так это за то, что «пропускают» в суд некачественно расследованные дела. Например, в 2011 году судами было возвращено прокурору 1260 уголовных дел, расследованных следователями СК РФ, 4355 дел, расследованных следователями ОВД, и 347 дел, расследованных следователями ФСКН, в 2012 году возвращено соответственно 1232, 3385, 313^[39].

Федеральным законом 28.12.2010 № 404-ФЗ прокурору были возвращены полномочия по отмене незаконных и необоснованных решений следователя и его руководителя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, о приостановлении производства по уголовному делу (ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК), которые усилили контрольные начала в его деятельности. За 6 месяцев 2014 г. прокурорами Оренбургской области было отменено 112 постановлений следователей СК РФ о прекращении уголовного дела и 24 постановления следователей ОВД. За 5 месяцев 2014 года прокурорами Омской области отменено 28 постановлений следователей СК РФ и 1152 следователей ОВД о приостановлении предварительного следствия.

Характер контроля, а не надзора носят полномочия, прописанные и в иных статьях (ч. ч. 2, 3 ст. 88, ч. 4 ст. 96 УПК РФ, ч. 1 ст. 317-1 УПК РФ).

Значение рассмотренных полномочий заключается не только в том, что они дают прокурору возможность оперативно устранять выявленные недостатки и нарушения в работе следователя, но и в том, что понимание следователем самой только возможности их применения оказывает на него большее дисциплинирующее воздействие, нежели полномочия чисто надзорного характера.