Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением закона органами осуществляющие дознание и предварительное следствие в Российской Федерации

На фоне существенного обновления деятельности суда в российском уголовном процессе предварительное расследование осталось без значительных, концептуальных изменений, не считая отдельных процедурных моментов. Уже после принятия УПК РФ из всех серьезных изменений, которым подверглась эта стадия, можно отметить лишь выведение следственного аппарата из подведомственности прокуратуры, сокращение полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию, создание Следственного комитета. В незначительной степени была подкорректирована процедура осуществления дознания. Но структура, организация предварительного расследования, система органов, осуществляющих эту деятельность, в целом остались прежними, и вряд ли такое положение соответствует современным требованиям к раскрытию и расследованию преступлений, качеству направляемых в суд уголовных дел.

Однако, несмотря на то что Концепция судебной реформы в РФ хотя и назвала основные направления современной судебной реформы, в т.ч. касающиеся и досудебного производства, вместе с тем следует признать, что за более чем 20-летний срок четкой государственной политики в этой сфере так и не выработано, концепция дальнейшего развития досудебного производства отсутствует. Все последние реформы, начиная с 2007 г., осуществлялись фрагментарно, бессистемно, противоречиво.

Главным объектом критики традиционно остается институт дознания ввиду расплывчатости границ между ним и предварительным следствием, которые различаются по формальным признакам: по категориям уголовных дел, подследственных органам дознания и предварительного следствия; по субъектам, осуществляющим эту деятельность; по срокам; по отдельным особенностям в процедуре осуществления^[10]. Поэтому совершенно справедливо отдельные процессуалисты рассматривают либо дознание как упрощенный вариант предварительного следствия, либо предварительное следствие как квалифицированное дознание^[11].

Если оставить российское дознание в том виде, в каком оно существует в настоящее время, то становится понятным, что такое дознание, оторванное от оперативно-розыскной деятельности, обремененное строгими процедурными формальностями, длительными сроками, бумаготворчеством, свое назначение как ускоренная, упрощенная форма раскрытия и расследования преступлений не выполняет. И было бы проще совсем отказаться от дознания, тем более что такая идея не нова и впервые была высказана еще более 40 лет назад^[12]. Вместе с тем в настоящее время правильнее было бы говорить не о ликвидации дознания вообще как упрощенной деятельности по раскрытию преступлений, а об отмене дознания как особой формы предварительного расследования. На смену дознанию, фактически не отличающемуся от следствия, должно прийти другое дознание, приближенное к розыскному виду деятельности, более оперативное и эффективное в плане выполнения возложенных на него задач.

С учетом того что одним из очередных законопроектов в целях разгрузки следственных подразделений, освобождения их от расследования части дел о преступлениях небольшой и средней тяжести, а также дел, расследование которых не представляет сложности, предлагается ряд дел, которые в настоящее время отнесены к подследственности следователей органов внутренних дел и Следственного комитета, отнести к подследственности органов дознания, что повлечет увеличение объема работы у органов дознания, потребуется более четкое взаимодействие между органами оперативно-розыскной службы и дознания, а также прокурором. Осложняет такое взаимодействие отсутствие и у законодателя, и у теоретиков, и у практиков согласия в вопросе о функциях, которые осуществляют прокурор, органы дознания и предварительного следствия. Едины ли у них задачи, в одном ли направлении они должны действовать, в одинаковой ли мере отвечать за состояние преступности в стране, раскрываемость преступлений и качество расследования - споры продолжаются, а реформа тем временем " пробуксовывает".

На извечный вопрос " что делать" множество ответов и предложений, а должна быть уже давно выработана государственная концепция. Наше видение решения этой проблемы состоит в том, что в основу современного реформирования российского досудебного производства можно положить идеи, заложенные еще российской судебной реформой XIX в., а также современные зарубежные модели досудебного производства, сводящиеся к делению досудебного производства на полицейское дознание, руководимое прокуратурой (поэтому часто называемое прокурорским) и находящееся под контролем суда, и предварительное следствие, осуществляемое представителями судебной власти - судебными следователями или следственными судьями.

Принимая робкие попытки законодателя поставить следователя на более высокий, независимый пьедестал, лишив его прокурорской опеки, нельзя принять совершенно не согласующуюся ни с принципом разделения властей, ни с принципом состязательности предложенную регламентацию правового положения следователя в уголовном процессе как субъекта обвинения. Независимый статус следователь может получить, если предварительное следствие будет освобождено от выполнения функции уголовного преследования. Основным его предназначением должно стать расследование - исследование обстоятельств совершенного преступления, проведенное всесторонне, полно и объективно. А обеспечить такое независимое и объективное исследование может только суд. Не вызывает никаких сомнений, что " предварительное и судебное следствие концептуально имеют общую природу, являясь частями единой функции разрешения дела" ^[13], поэтому предварительное следствие осуществляться может только представителями судебной власти, и сторонников такой позиции становится все больше^[14]. Соответственно, функция уголовного преследования должна быть возложена на органы дознания.

Нельзя всю процессуальную деятельность, связанную с предварительным расследованием, осуществляемым в двух формах - дознание и предварительное следствие, рассматривать как деятельность, имеющую одну направленность - обвинительную. Действительно, если проанализировать сущность дознания как деятельности по раскрытию преступления, установлению лиц, совершивших преступление, обнаружению важной информации, впоследствии могущей стать доказательствами виновности этих лиц, то эта деятельность носит характер изобличающий, уличающий, обвинительный, и заниматься ею должны органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности в соответствующих сферах своей основной профессиональной деятельности (как это и предусмотрено в настоящее время действующим законодательством), оснащенные специальной техникой, обученные специальным навыкам по пресечению и раскрытию преступлений, в порядке, упрощенном настолько, насколько это позволяет, с одной стороны, не нарушать права лиц, вовлеченных в эту сферу на первоначальном этапе производства по уголовному делу, а с другой - обеспечить раскрытие преступления в кратчайшие сроки.

Эта деятельность должна охватывать период с момента получения информации о совершенном или готовящемся преступлении (включая принятие решения о возбуждении уголовного дела) до выявления лица, которое может стать на этом этапе подозреваемым в соответствии с ч. 1 ст. 46 УПК, причем дознаватель вправе принять любое из предусмотренных этой нормой решений. После этого дело по постановлению дознавателя передается следователю для производства следствия.

Вместе с тем следует заметить, что, несмотря на различное порой отношение процессуалистов к проблемам предварительного расследования, тем не менее идея о создании единого следственного комитета (а он может существовать не только в системе исполнительной власти, но и судебной) больше объединяет их, чем разъединяет. А вот институт дознания, хотя и остается в центре внимания ученых и правоприменителей, однако так и не обрел концептуальную основу своего развития, поэтому так велик разброс мнений по его правовому регулированию. Однако с учетом основных направлений, заложенных в Концепции судебной реформы, решать проблему реформирования досудебного производства в российском уголовном судопроизводстве, прежде всего дознания, следует более кардинально - путем дифференциации его уголовно-процессуальной формы, которая является не только одним из направлений обеспечения эффективности уголовного процесса, но и показателем перехода от репрессивной, розыскной формы уголовного процесса (при которой дифференциация не является ее внутренней необходимостью) к состязательной, охранительной форме, основанной на демократических принципах правосудия^[15].

В связи с таким подходом в юридической литературе высказано немало предложений. По какому пути следует пойти - может, достаточно подкорректировать действующий порядок регулирования дознания по образцу УПК РСФСР 1960 г.^[16] или выбрать вариант, действовавший в пореформенной России XIX в.^[17], или модель стран англосаксонской правовой системы, или континентальной, или вновь придумать свой собственный путь? А может, совсем отказаться от дознания и сделать предварительное следствие единственной формой расследования уголовных дел, как предлагали разработчики Концепции судебной реформы, а также отдельные авторы? Некоторые авторы уже видят в последних изменениях УПК перспективу упразднения дознания как самостоятельной формы предварительного расследования, поскольку эти нововведения все больше устраняют различия между дознанием и предварительным следствием^[18].

Чаще всего высказывается предложение о возвращении дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, и восстановлении, таким образом, двух видов дознания - дознания в полном объеме вместо предварительного следствия, и дознания в неполном объеме в виде производства неотложных следственных действий с дальнейшей передачей уголовного дела следователю для производства предварительного следствия^[19], а также о том, чтобы представить дознание в виде доследственной деятельности по решению вопроса о начале предварительного расследования и как сокращенное (ускоренное) производство по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести^[20].

Близка к этому предложению идея о сохранении дознания только в целях производства неотложных следственных действий и выполнения оперативно-розыскных мероприятий, смысл которой в том, что уголовное дело должно передаваться следователю только после того, как будет установлено лицо, совершившее преступление. Для этого предлагается заменить нынешнюю стадию возбуждения уголовного дела дознанием, которое должно осуществляться не в форме расследования, а в форме розыска виновного лица, как это было в пореформенной России XIX в., а также, например, в современной ФРГ^[21].

Наравне с указанными предложениями регулярно в литературе обсуждается вопрос о введении вместо дознания упрощенной процессуальной формы расследования уголовных дел небольшой и средней тяжести, сводящейся к тому, что в случае признания подозреваемым своей вины и при наличии согласия потерпевшего дело будет возбуждаться и направляться в суд единым процессуальным актом, по подобию ранее существовавшей (в 80 - 90-е гг. прошлого столетия) протокольной формы досудебной подготовки материалов^[22]; или сокращенного дознания^[23].

Последняя позиция наконец-то обрела свое нормативное закрепление в виде введения Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 23-ФЗ института сокращенной формы дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести (глава 32.1 УПК РФ). При этом обязательными условиями применения новой процессуальной процедуры являются: установление лица, совершившего преступление, признание им своей вины, а также наличие его письменного согласия и согласия лица, пострадавшего от этого преступления, на применение сокращенной формы уголовного судопроизводства. Весомую роль в этом вопросе, по всей видимости, сыграл и тот факт, что аналогичный институт, названный ускоренным производством, уже зарекомендовал себя с положительной стороны в Республике Беларусь (глава 47 УПК РБ), а также в Азербайджанской Республике (глава XXXIX УПК АР: Упрощенное досудебное производство по явным преступлениям, не представляющим большой общественной опасности), Республике Казахстан (глава 23-1 УПК РК: Упрощенное досудебное производство), Кыргызской Республике (глава 36-1 УПК КР: Упрощенный порядок судебного разбирательства и принятие судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением), Республике Таджикистан (глава 46 УПК РТ: Ускоренное производство), Республике Молдова (глава V: Порядок производства преследования и рассмотрения некоторых явных преступлений).

Вместе с тем, на наш взгляд, введение сокращенной формы дознания в том виде, как это представляет российский законодатель, не упрощает, а напротив, обставляет процедуру дознания сложными процессуальными действиями, хотя и направленными на обеспечение прав и свобод участников уголовного процесса. Так, с одной стороны, такое дознание должно быть окончено в течение 15 суток со дня вынесения дознавателем постановления о производстве дознания в сокращенной форме (20 суток - в случае продления срока прокурором), но, с другой стороны, в такой относительно короткий срок дознаватель должен признать потерпевшим лицо, которому причинен вред; разъяснить подозреваемому права и последствия заявления ходатайства о производстве сокращенного дознания; соблюсти особый порядок сбора доказательств; скрупулезно осуществить процедуру ознакомления сторон с обвинительным постановлением и материалами уголовного дела и пр. Поэтому вместо введения нового, современного, действительно скорого дознания розыскного типа появляется, наряду с уже существующим, громоздким дознанием еще одна, более формализованная, процедура дознания.

Нельзя не остановиться и на идее, впервые озвученной еще 40 лет назад и всколыхнувшей тогда юридическую общественность - не просто о необходимости дифференциации уголовного судопроизводства^[24], но и возможности выделения категории уголовного проступка, который в силу своей меньшей (по сравнению с преступлением) общественной опасности может рассматриваться в порядке, приближающемся к административному^[25]. В настоящее время эта идея нашла новых сторонников и теперь выглядит еще убедительнее и актуальнее^[26]. А в новом УПК Украины уже введена глава 25 " Особенности досудебного расследования уголовных проступков".