Встановлення консульських зносин

Право на відкриття консульської установи на території іноземної держави належить до компетенції акредитуючої держави, але неодмінно за згодою держави перебування. Цей загальновизнаний принцип закріплений у ст. 2 Віден­ської конвенції про консульські зносини 1963 р.: " Встанов­лення консульських зносин між державами здійснюється за взаємною згодою". При цьому форма прояву такої згоди може бути різною. Найбільш поширена практика укладен­ня консульських конвенцій, у яких чітко фіксуються умо­ви встановлення консульських зносин, відкриття консуль­ських установ та обов'язки сторін, які випливають з цього.

Новим моментом у консульській договірній практиці, як зазначалося вище, стало положення, зафіксоване в ст. 2, п. 2, про те, що " згода, дана на встановлення дипломатичних відносин між двома державами, означає, якщо інше не пе­редбачено, згоду на встановлення консульських відносин".

До прийняття Віденської конвенції не існувало якоїсь певної практики з цього питання. Водночас було загально­прийнято, що встановлення дипломатичних відносин між державами означає одночасно і встановлення консульських зносин. Це положення зазнало критики юристів західних країн у Комісії міжнародного права ООН, і під час конфе­ренції у Відні було зроблено спробу з боку Англії та Італії вилучити це положення із Конвенції (мотивуючи тим, що встановлення консульських відносин відбувається за взаєм­ною згодою і не може мати мовчазного характеру). Однак більшість на конференції прийняла рішення залишити це положення проекту Конвенції без змін, створивши при цьо­му нову норму міжнародного права.

Водночас розірвання або завершення дипломатичних зносин ipso facto (фактично) не тягне за собою розриву або завершення консульських відносин (п. З ст. 2 Конвенції). Отже, консульські зносини можуть бути встановлені, при­пинені, розірвані або відновлені незалежно від стану дип­ломатичних зносин.

У сучасному міжнародному праві відсутня правова нор­ма, яка б зобов'язувала держави встановлювати консульські зносини, водночас відмова від встановлення консульських зносин суперечить основним принципам міжнародного пра­ва. Це випливає зі ст. 1 Статуту ООН, яка зобов'язує членів ООН здійснювати міжнародне співробітництво і розвивати дружні зносини між націями. А тому відмова від встанов­лення консульських відносин може розглядатися як полі­тичний акт, що характеризує існуючий стан загальних відносин між відповідними державами, і може розцінюва­тись як недружній крок стосовно держави, що виявила ба­жання встановити консульські зносини.

Треба зазначити, що, незважаючи на існуючі відмінності думок з приводу доцільності відкриття консульської уста­нови, остаточне рішення все-таки залишається за приймаю­чою державою. Ця позиція чітко закріплена у ст. 4 Віден­ської конвенції про консульські зносини. Наприклад, у 1963 р. СІЛА запитали французької згоди відновити роботу своїх консульств у Паріті (столиці Таїті і французьких островів на півдні Тихого океану), що були закриті ще в 1948 р. Від­хиляючи запит, французька влада заявила, що їх уряд не вважає за потрібне задовольнити його.

Згода на встановлення консульських зносин між держа­вами може виявлятися різним шляхом. У практиці Украї­ни встановлення дипломатичних зносин означає, зазвичай, і встановлення консульських зносин.

Встановлення консульських зносин має і певну самостій­ність стосовно встановлення дипломатичних зносин. У між­народній практиці відомі випадки існування консульських зносин без встановлення дипломатичних зносин. З огляду на це заслуговує на увагу думка відомого польського юри­ста Ю. Сутора, який зазначає: " Встановлення дипломатич­них зносин звільняє лише від обов'язку укладати спеціаль­ну угоду, але не звільняє від обов'язку одержання поперед­ньої згоди на відкриття консульства на території держави перебування у кожному конкретному випадку" [22, с. 312].

Акредитуюча держава повинна, в міру можливостей, найбільш докладно письмово аргументувати підтвердження необхідності консульських установ. Таке підтвердження має включати:

1. Масштаби і багатозначність у консульському окрузі факторів економічного, комерційного, науково-технічного, культурно-освітнього інтересу акредитуючої держави.

2. Потребу з боку консульських установ надавати допо­могу громадянам акредитуючої держави і сприяти розвит­ку культурних та етнічних зв'язків з місцевим населенням.

3. Потребу консульських округів отримувати дозвіл на в'їзд та виїзд і розв'язувати інші питання з приводу пас­портів.

4. Потребу консульських округів у здійсненні контролю та інспекції суден і літаків.

5. Розміри та межі консульського округу, їх класифіка­цію (генеральне консульство, консульство, віце-консуль-ство), місце розташування запропонованих або існуючих консульських установ тощо.

Згідно зі ст. З Віденської конвенції, консульські функції виконують консульські установи. їх виконують також дип­ломатичні представництва відповідно до положень цієї Кон­венції. Варто зазначити, що і до прийняття цієї статті ви­конання консульських функцій дипломатичними пред­ставництвами було загальноприйняте, оскільки ввійшло в міжнародну практику в 20-х роках XX ст. Виконання цих функцій дипломатичним представництвом ґрунтувалося на звичаєвих нормах права, що регулювали режим диплома­тичних представництв з особливостями у виконанні окре­мих консульських дій (наприклад, ведення справ, що сто­суються успадкування, виступи в суді). Із набуттям цією нормою чинності, по суті, вона прагне підпорядкувати ви­конання консульських функцій дипломатичними представ­ництвами особливому режиму, який відрізняється від ре­жиму дипломатичних представництв.

Відповідно до міжнародної практики і положень Віден­ської конвенції 1963 р., консульська установа може бути відкрита на території держави перебування лише за згодою цієї держави. Необхідність згоди приймаючої держави ви­пливає із принципу верховенства, який кожна держава реа­лізує на своїй території.

Вираження попередньої згоди на відкриття консульської установи є обов'язковим незалежно від того, чи вона утво­рена під час встановлення консульських відносин, чи дещо пізніше. Згода може бути також виражена і таким чином, що приймаюча держава дає екзекватуру у вигляді запису на консульському патенті, в якому зазначено також місце розташування консульської установи, межі її функціону­вання.

У двосторонніх консульських конвенціях України від­мічається, що місце розташування консульства, його клас і межі консульського округу визначаються за згодою між акредитуючою державою і державою перебування.

Консульські установи України відкриваються в інших державах відповідно до рішення уряду України і лише за наявності на це згоди держави перебування. Хоча на практи­ці можуть існувати односторонні консульські зносини, коли лише одна сторона реалізує своє передбачене міжнародною угодою право відкривати консульську установу. Крім цьо­го, відомі випадки, коли консульські зносини встановлені, але обмін консульськими установами відбувається дещо пізніше.

Усі подальші зміни місця розташування консульської установи, її класу або консульського округу можуть здій­снюватися акредитуючою державою лише за згодою держа­ви перебування. Така згода потрібна також, якщо якесь генеральне консульство або консульство хоче відкрити віце-консульство або консульське агентство не в тому населено­му пункті, де перебуває. Попередня угода держави перебу­вання необхідна також для відкриття канцелярії, що ста­новить частину існуючої консульської установи, поза місцем розташування установи.

Акредитуюча держава, як і приймаюча держава, не може більше вчиняти односторонні зміни у кожній з наведених вище сфер. При цьому треба мати на увазі, що приймаюча держава може виступити з пропозиціями щодо вчинення певних змін, хоча така зміна може відбуватися лише за згодою акредитуючої держави. Зазвичай, консульські уста­нови розташовуються в місцевості, де існує обов'язкова га­рантія охорони інтересів акредитуючої держави, на цю об­ставину мусить зважати приймаюча держава.

Аналізуючи теорію і практику консульської діяльності, варто зазначити, що акредитуюча держава не має в цій сфері якихось повноважень, які б опиралися на норми міжнарод­ного права, тоді як приймаюча держава має суверенні пов­новаження не лише щодо вилучення певних місцевостей, де розташовані консульські установи, але й визначення меж консульських округів, керуючись при цьому, головним чином, ідеєю захисту власних інтересів та безпеки. Ця ком­петенція настільки очевидна, що часто навіть не включаєть­ся до Консульської конвенції.

Основний принцип, закладений у Консульській кон­венції між зацікавленими сторонами, виражається у " взаєм­ному розумінні", у " спільній згоді", яка зводиться до того, що інтереси обох сторін мають бути взяті до уваги. А тому у міжнародному праві загальноприйнятим є положення про те, що акредитуюча держава не може вимагати відкриття консульських установ у тих реґіонах, які до цього часу були закриті для функціонування консульських установ будь-якої держави.