Кооперативный и конкурентный федерализм: что выбрать в качестве ориентира для региональной политики в России

Под федерализмом понимают способ (принцип) территориальной организации государства, выраженный в характере взаимоотношений субъектов федерации между собой и федеральными органами государственной власти. Этот способ предполагает выполнение двух функций: децентрализации власти посредством ее разделения по вертикали и в то же время объединение территориальных сообществ, собирая воедино территории и передавая качество единого образования. Как принцип государственного устройства федерализм заключается в формировании способа урегулирования разногласий и объединения сообщества людей, нивелирования конфликтов центра и мест.[1]

Модель кооперативного федерализма была заложена в Конституции Российской Федерации. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, закрепленной статьей 72 Конституции РФ, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный Суд России согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти. Другим элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами Федерации и ее субъектов.

По мнению С. Шахрая (одного из авторов Конституции РФ), «выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. Он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на одной земле различных национальностей и культур»[2]. Обширное поле совместных предметов ведения, наличие палаты в Федеральном собрании, представляющей интересы субъектов обеспечивают включение регионов в деятельность общего целого, именно такие конструкции создают условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современных условиях, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией.

Следует заметить, что реализация кооперативного федерализма должна осуществляться продуманно. В противном случае вследствие «взаимопроникновения» по предметам ведения и компетенции между федерацией и субъектами может возникнуть отрицательный эффект дублирования деятельности по одним и тем же вопросам государственной жизни и бездействия по другим вопросам[3].

Закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствует федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы – Федерации и ее субъектов.

Для концепции кооперативного федерализма характерна двухуровневая структура правления, при которой и федерация, и ее субъекты осуществляют свою власть в отношении одной административно-политической единицы, взаимодействуя и соперничая в сфере государственного управления.

Разграничение ответственности в рамках кооперативного федерализма происходит в соответствии с принципом субсидиарности, ограничивающим права и обязанности каждого политического субъекта сферой, в которой он наиболее профессионален и эффективен как субъект управления. В рамках сферы совместной компетенции кооперация федерации и ее субъектов основывается на переговорном процессе и иных согласительных процедурах.

Однако, усилия федерального центра по улучшению обеспечения прав и законных интересов граждан в рамках кооперативного федерализма не увенчались успехом. Так, у менее благополучных субъектов федерации исчез стимул развивать собственную экономику, преодолевать бюджетный дефицит и стремиться к бюджетной самостоятельности, что не могло не сказаться на положении их населения, а динамично развивающиеся субъекты федерации утратили мотивацию для интенсивного развития, что замедлило рост уровня жизни их населения.

Кооперативный федерализм имеет один существенный недостаток: компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, так как они в этих переговорах участия не принимали.

Парадоксы кооперативного федерализма и призвана была преодолеть концепция конкурентного федерализма, при котором правила игры определяются каждым участником самостоятельно (точно определенно разграничены полномочия). Возникает конкуренция между субъектами федерации за мобильные ресурсы (инвестиции, кадры) с помощью установления наиболее выгодных правил игры, что заставляет регионы предлагать наиболее эффективный механизм предоставления населению государственных услуг с учетом местной специфики. Более того, жесткая конкуренция со стороны соседних регионов заставит региональные власти проводить последовательную бюджетно­налоговую политику.

В то же время, конкурентный федерализм, выражающийся и в региональной конкуренции, имеет ряд недостатков.

Например, налоговая конкуренция может привести к неравенству налогового бремени для предприятий резидентов и нерезидентов данного региона. Или регионы, конкурируя друг с другом, могут пытаться выиграть за счет расходных программ соседей. Имеется в виду, что региональные власти будут стремиться снизить расходы, не имеющие «прямого доходного потенциала», в пользу расходов, «имеющих доходный потенциал». Самой большой опасностью может стать подрыв общенационального рынка: региональные власти начнут предоставлять общественные блага только своим жителям, льготы — местному капиталу, создавать торговые барьеры и т. д.

Таким образом, можно сказать, что конкурентный федерализм можно рассматривать как проявление отношений «субъект РФ - субъект РФ» и «субъект РФ - Федерация». Взаимоотношения между субъектами в подобной схеме могут иметь положительный эффект: региональные власти применяют более эффективные и инновационные технологии в управлении, выстраивают гибкие системы взаимодействия с бизнесом, повышают качество предоставляемых услуг, чтоб не потерять ресурсы и привлечь новые.

Взаимоотношения между центром и субнациональных единиц в случае конкурентного федерализма ограничены, не существует предметов совместного ведения, доля межбюджетных трансфертов мала, однако в разграничении полномочий закладывается принцип субсидиарности, что подразумевает качественное исполнение функций органами власти.

К тому же, подобный формат взаимодействия снижает степень вовлеченности субъектов к решению общих проблем, интеракции как единого целого.

Исходя из вышесказанного, доминирование конкурентных начал между регионами имеет свои выгоды и издержки. В случае, когда издержки от региональной конкуренции превышают выгоды, региональным властям целесообразно действовать сообща, в том числе и прибегая к посредническим услугам федерального центра.[4]

[1] https://slovari.yandex.ru/~книги/Конституционное%20право%20РФ/Федерализм/

[2] Шахрай, С. Три модели. https://viperson.ru/articles/sergey-shahray-tri-modeli

[3] Литвинов, В. Дуалистический и кооперативный федерализм https://regionsar.ru/node/756? page=0, 1

[4] Назаров, В. Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт // Бюджетная политика.