Структура и функции органов исполнительной власти в РФ

Орган исполнительной власти – это государственное политическое учреждение, являющееся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата, и представляющее организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого полномочиями государственно-властного характера. В соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. (Словарь-источник административного права).

Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями республик, уставами и другими законами субъектов Федерации и иными нормативными актами. [1]
В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих уровней (п. 2 ст. 77 Конституции РФ):

- федеральные органы исполнительной власти РФ (первый);

- органы исполнительной власти субъектов РФ (второй).

Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти. [1]

К первому уровню системы органов исполнительной власти, относятся: Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. [1]

Но прежде чем рассматривать структуру федеральных органов исполнительной власти, определим место Президента РФ в системе органов государственной власти.

На рисунке 1 представлены федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ.

Рисунок 1 – Органы исполнительной власти, подконтрольные Президенту РФ

Президент РФ, являясь главой государства, не входит ни в одну из ветвей власти, однако в сфере исполнительной власти наделен широкими полномочиями. Он в соответствии со ст. ст. 80-90 Конституции РФ:

- определяет внутреннюю и внешнюю политику России; его полномочия распространяются на всю сферу государственного управления;

- создает федеральные органы исполнительной власти, утверждает их систему и структуру, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;

- формирует Правительство РФ (назначает с согласия Государственной думы Председателя, принимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя, федеральных министров);

- имеет право председательствовать на заседании Правительства;

- издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;

- вправе отменять акты Правительства РФ и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, формирует Администрацию Президента;

- назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил РФ;

- является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами России;

- обладает другими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Перейдем к характеристике федеральных органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ, которое является высшим исполнительным органом государственной власти РФ.

Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» (с изменениями, внесенными Федеральными конституционными законами от 07 мая 2013 № 2-ФКЗ, от 07 мая 2013 № 3-ФКЗ.) определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. В состав его входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы. Другие члены Правительства — заместители и федеральные министры — также назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Правительство, согласно Конституции РФ, обладает широкими полномочиями во многих сферах жизнедеятельности государства:

- разрабатывает и представляет в Государственную думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

- отчитывается перед Государственной думой об исполнении федерального бюджета;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

- управляет федеральной собственностью;

- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;

- воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию.

Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. [1] На рисунке 2 представлены органы исполнительной власти, находящиеся в составе Правительства РФ.

Рисунок 2 – Федеральные органы исполнительной власти, подчиненные Правительству РФ.

Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляется на основе Регламента Правительства РФ [29], утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 № 120).

В соответствии с Регламентом работа Правительства организована на основе плана, разрабатываемого на полугодие, который утверждается Председателем Правительства.

Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенные дни недели, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания проводятся по решению Председателя Правительства, в его отсутствие - Заместителем Председателя Правительства по мере необходимости. [29]

Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.

Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя может образовать Президиум Правительства РФ. [29]

Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов на всей территории России.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом РФ. Правительству может быть выражено недоверие Государственной думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа ее депутатов. После выражения недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной думы. [1]

К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:

- федеральные министерства;

- федеральные службы;

- федеральные агентства.

Данные формы закреплены в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 22 июня 2010 № 773).

Первым звеном системы федеральных органов являются министерства Российской Федерации.

Министерство - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере (отрасли) деятельности.

Министерство образуется на основании указа Президента РФ; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства РФ, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и положением о министерстве, утверждаемым Президентом или Правительством РФ.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), т. е. устанавливает правила поведения, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами (нормативно-правовые акты).

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ или Правительством РФ. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.

Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), департаменты, главные управления, управления, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром, за исключением тех министерств, положение о которых утверждает Президент РФ (например, МВД России). Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.

Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 22 июня 2010 г. № 773) и Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы федеральные министерства, которые подразделены на две группы.

Первая группа это министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Среди них, Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ.

Ко второй группе относятся министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ: Министерство здравоохранения РФ, Министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, Министерство регионального развития РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство спорта РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство энергетики РФ.

К функциям федерального министерства относятся следующие:

- выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

- правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Вторым звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы. Президентом Российской Федерации установлено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также выполняет специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Следует отметить, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 22 июня 2010 г. № 773) определено – во-первых, не все федеральные службы являются самостоятельными, часть из них включена в структуры федеральных министерств. Во-вторых, одними службами руководство осуществляет Президент РФ, а другие - находятся в ведении Правительства РФ.

К самостоятельным федеральным службам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, относятся:

- Государственная фельдъегерская служба РФ;

- Служба внешней разведки РФ;

- Федеральная служба безопасности РФ;

- Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков;

- Федеральная служба охраны РФ.

В ведении Правительства РФ находятся следующие самостоятельные федеральные службы:

- антимонопольная;

- по тарифам;

- по финансовым рынкам;

- по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- государственной статистики;

- по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Функциями федеральной службы являются:

- контроль и надзор в установленной сфере деятельности;

- специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

- издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Третьим звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные агентства.

Федеральное агенство - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций контроля и надзора.

Президент Российской Федерации определил, что на правах самостоятельных федеральных агентств действуют подчиненные непосредственно ему Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

Основная часть федеральных агентств включена в состав федеральных министерств. Так, например, Министерство природных ресурсов имеет три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию. И лишь два федеральных агентства - Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное космическое агентство являются самостоятельными и находятся в ведении Правительства РФ.

Возглавляет федеральное агентство генеральный директор.

К функциям федерального агентства относятся:

- оказание государственных услуг, по управлению государственным имуществом;

- правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

- издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

Федеральные службы и агентства руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также положениями о них, которые утверждаются Президентом или Правительством РФ.

В федеральных службах и агентствах образуются коллегии, утверждаемые Правительством РФ. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа.

Рассматриваемые органы власти являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.

Второй уровень системы построения органов исполнительной власти представлен органами исполнительной власти субъектов Федерации. Правовую основу их деятельности образуют: ст. 65, 66, 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ [1]; Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ); Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 марта 2014 г. № 28-ФЗ), конституции республик, уставы и иные нормативно-правовые акты других субъектов Федерации.

Необходимо отметить, что системы органов исполнительной власти различных субъектов Федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов субъектов Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.

Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов - краев, областей, городов федерального значения и автономных образований - их уставами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ.

В заключение следует отметить, что функции органов исполнительной власти Российской Федерации устанавливаются в строгом соответствии с рамками их компетенции на основании законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность. Такой подход обеспечивает целостность системы государственного управления, полноту управленческих воздействий, исключает дублирование функций и полномочий.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.