Ретроспектива развития муниципальных органов управления строительством.

Вопросы к гос. экзамену по дисциплине “Менеджмент в строительстве” 2015-2016

Вопрос 4. Управление строительной деятельностью: муниципальный (субъекта федерации) уровень системы управления. Ретроспективный анализ развития и современная структура муниципальных органов управления строительством в Санкт-Петербурге.

Функции муниципальных органов управления сходны с государственными, но относятся к муниципальным строительным программам.

Муниципальные органы управления:

1. Определяют размер средств из муниципального бюджета, направляемых на воспроизводство объектов.

2. Организует и контролирует использование средств на воспроизводство.

3. определяет порядок управления муниципальной собственностью.

4. Определяют архитектурно-градостроительные требования.

5. Определяют порядок землепользования.

6. Определяют санитарные требования.

7. Определяют вклад заказчиков (инвесторов) в развитие муниципальной инфраструктуры.

8. Разрешают и контролируют любое строительство в регионе.

Определение, которое дает русский толковый словарь: «регион - обширная территория, включающая несколько областей страны или несколько стран, объединенных по экономико- географическим и другим признакам», незначительно отличается от определения региона в российском законодательстве– «регион - часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов».

На основе статистических данных и проведенного анализа делается научнообоснованный вывод, что к началу либерально-демократических реформ на территории северо-запада России сформировался отчетливо выраженный и устойчивый территориальный строительный комплекс, включающий четыре объекта управления: Санкт-Петербург, Ленинградскую, Псковскую и Новгородскую области, с доминирующей ролью Санкт-Петербурга и Ленинградской области как естественного территориального, исторически и экономически обусловленного центра развития всего северо-запада России.

Рассматривая понятие системы управления инвестиционно- строительным комплексом (ИСК) можно сделать следующие выводы:

Система управления ИСКсостоит из управляющей и управляемой подсистем.

Применительно к Санкт- Петербургу эти две подсистемы состоят:

1. Из управляющей подсистемы, представляющей собой администрацию города как совокупность органов исполнительной власти государственного управления (губернатор, правительство города), органов отраслевого управления (комитеты и управления администрации города) и органов территориального управления (территориальных управлений районов и городов, входящих в Санкт-Петербург), прямо и косвенно регулирующих инвестиционно-строительную деятельность;

2. Управляемой подсистемы - ИСК.

ИСК в мегаполисе как объект управления - это сложная социально-экономическая и территориальная система, в которую входят четыре подсистемы: население; географическая среда; градообразующая база, удовлетворяющая потребности социально-экономической системы более высокого порядка; градообслуживающая база, обеспечивающая функционирование и развитие самого ИСК.

Объектами управления ИСК могут быть комплексы различных сфер его жизнедеятельности. Наиболее важными комплексами являются: 1) исследуемый ИСК; 2) транспортно-дорожный (транспортная отрасль); 3) городское хозяйство (включая инженерно-энергетический комплекс, сферу жилищно-коммунального обслуживания и др.); 4) недвижимость; 5) финансы; 6) социальный; 7) промышленный; 8) внешнеэкономический; 9) научно-образовательный.

Важным элементом ИСК является инструментарий управления, представляющий собой совокупность следующих комплексов:

1. технические средства сбора, передачи, обработки, отображения и документирования информации;

2. средства информационного обеспечения (система документов, классификация и кодирование информации, базы данных и знаний), необходимые для разработки управленческой документации;

3. средства лингвистического обеспечения (языки общения с техническими средствами программирования, проектирования и моделирования);

4. средства математического обеспечения (модели, методы и алгоритмы), позволяющие ускорить выбор оптимальных стратегических, тактических и оперативных решений при управлении;

5. средства программного обеспечения (программные системы, пакеты прикладных программ), позволяющие реализовать задачи управления на средствах обработки информации.

Организационная структура управления ИСК в мегаполисе показана на рис. 1. Из него следует, что система управления ИСК взаимодействует (посредством прямых и обратных связей) с управляющей подсистемой (весь город и весь ИСК), посредством общей технологии управления, его инструментария.

Место системы управления ИСК в городской системе управления и иерархия отраслевых и территориальных органов управления можно представить на основе представленной ниже декомпозиции системы исполнительной власти.

В подчинении Губернатора Санкт- Петербурга (0-ой уровень управления в системе) находятся 8 Вице-губернаторов (1-й уровень управления), отвечающих за работу отдельных комитетов и органов по направлениям.

1. Вице-губернатор Санкт- Петербурга - руководитель Администрации Губернатора Санкт- Петербурга. Возглавляет Администрацию Губернатора Санкт- Петербурга.

и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

А - выход на более высокий уровень управления (вице-губернатор, губернатор Санкт- Петербурга)

Рис.1. Организационная структура управления ИСК в мегаполисе

Непосредственно координирует и контролирует деятельность администраций районов Санкт- Петербурга, комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и по взаимодействию с ОМСУ

2. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов экономического развития Санкт- Петербурга, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики Санкт- Петербурга, развития потребительского рынка, разработки и исполнения бюджета Санкт- Петербурга, увеличения доходов и оптимизации расходов бюджета Санкт- Петербурга, управления государственным имуществом Санкт- Петербурга в части увеличения неналоговых доходов бюджета Санкт- Петербурга, инвестиций в промышленность Санкт- Петербурга, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета финансов

· Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли

· Лицензионной палаты Санкт-Петербурга

· Региональной энергетической комиссии Санкт-Петербурга.

· Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга

3. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов социальной и демографической политики Санкт- Петербурга, социальной защиты, здравоохранения.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по труду и социальной защите населения

· Комитета по здравоохранению

· Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности

· Управления ветеринарии

· Управления социального питания

· Управления по развитию садоводства и огородничества Санкт- Петербурга и Ленинградской области.

4. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов городского хозяйства, жилищной политики Санкт- Петербурга, жилищно-коммунального хозяйства

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Жилищного комитета

· Комитета по энергетике и инженерному обеспечению

· Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству

· Комитета по транспорту

· Комитет по транспортно-транзитной политике

· Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга

· Государственной административно-технической инспекции.

5. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, отвечающий за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по строительству

· Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры

· Комитета по градостроительству и архитектуре

· Управления государственной вневедомственной экспертизы

· Управления по строительству сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений

· Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству в пределах вопросов касающихся дорожного строительства и реконструкции объектов дорожного хозяйства

· Комитета по транспорту в пределах вопросов, касающихся строительства метро

· Комитета по энергетике и инженерному обеспечению в пределах вопросов, касающихся строительства головных инженерных сооружений и объектов инженерной инфраструктуры Санкт- Петербурга

· Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга в пределах вопросов, касающихся вовлечения земель в оборот и изменения функционального назначения земельных участков.

6. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов научной политики Санкт- Петербурга, высшего, общего, профессионального и дошкольного образования, культуры, средств массовой информации, молодежной политики Санкт- Петербурга, взаимодействия с общественными организациями, физической культуры и спорта, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по культуре

· Комитета по образованию

· Комитета по науке и высшей школе

· Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями

· Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации

· Комитета по физической культуре и спорту.

7. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов законности, правопорядка и безопасности, внешних связей Санкт- Петербурга, развития туризма, информатизации и связи в целях обеспечения законности и безопасности, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере.

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности

· Комитета по внешним связям

· Комитета по информатизации и связи

· Управление информации

· Комитета по туризму и развитию курортов

· Архивного комитета Санкт-Петербурга и Ленинградской области

· Управления записи актов гражданского состояния

· Государственной инспекции Санкт-Петербурга по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники

· Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Санкт-Петербурга.

8. Вице-губернатор Санкт- Петербурга, отвечающий за решение вопросов управления федеральной собственностью, переданной в управление Санкт- Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, учета государственного имущества Санкт- Петербурга и распоряжения им, инвентаризации и мониторинга земель Санкт- Петербурга, инвестиционной политики Санкт- Петербурга и реализации стратегических проектов, а также обеспечивающий взаимодействие Правительства Санкт- Петербурга с органами и организациями, осуществляющими деятельность в данной сфере

Непосредственно координирует и контролирует деятельность:

· Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга

· Комитета по инвестициям и стратегическим проектам

· Комитета по управлению городским имуществом.

Комитет по строительству в настоящее время действует как основной комитет в системе управления ИСК. Это 2-й уровень управления в системе управления городом. Как видно из рис.1. и описания системы исполнительной власти Комитет по строительству взаимодействует не только с комитетами, подразделениями и управлениями, находящимися в подчинении у Вице- губернатора, курирующего вопросы капитального строительства и реконструкции, но и комитетами и службами, подчиненными другим вице-губернаторам (например, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству, комитет по транспорту, подчиненные Вице-губернатору Санкт- Петербурга, отвечающему за решение вопросов городского хозяйства, жилищной политики Санкт- Петербурга, жилищно-коммунального хозяйства).

Комитет по строительству осуществляет работу по следующим направлениям: инвестиционно- строительная деятельность, бюджетное строительство, нормативно-техническая работа и развитие городских территорий. Рассмотрим структуру комитета.

Инвестиционно- строительное направление представлено Управлением сопровождения объектов строительства. Основными задачами Управления являются контроль за строительством и реконструкцией инвесторами объектов городского хозяйства от издания распорядительного документа до сдачи Государственной комиссии и выполнением инвестиционных условий, разработка мероприятий по эффективному использованию земельных участков и сокращение сроков строительства, привлечение инвесторов к строительству и реконструкции, согласование предоставления земельных участков в рамках компетенции комитета.

Бюджетное строительство осуществляется Строительным управлением и отделом разработки проектной документации. Строительное управление исполняет функции Государственного заказчика по строительству, реконструкции и реставрации объектов адресной программы капитальных вложений (АПКВ), занимается подготовкой договоров и государственных контрактов на выполнение подрядных работ, оказанием услуг по выполнению части функций заказчика, разрабатывает предложения при формировании и корректировке АПКВ по объектам городского и федерального заказов. Отдел разработки проектной документации формирует адресные программы проектно-изыскательских работ будущих лет и текущего проектирования за счет средств бюджета города, оформляет конкурсную документацию, договоры по внеконкурсным процедурам и иные документы, относящиеся к договорным отношениям в области проектирования.

Подразделения нормативно-правового направления - нормативно-технический отдел и отдел тендеров - участвуют в разработке новых и корректировке старых территориальных нормативных документов в области строительства и организуют конкурсные процедуры при размещении государственного заказа.

Развитием городских территорий занимается Управление перспективного развития и отдел инженерной подготовки. Управление перспективного развития формирует базы данных по территориям под жилищное строительство, обеспечивает комплексное освоение новых жилых кварталов в увязке с программами развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, участвует в формировании адресных программ строительства и реконструкции аварийного и ветхого жилищного фонда и санации жилых домов первых массовых серий. Отдел инженерной подготовки разрабатывает проекты инженерной подготовки новых территорий (кварталов) под жилищное строительство, участвует в подготовке программ комплексного развития инженерной инфраструктуры города.

Отметим, что структура КС изменилась. Выделено отдельно нормативно-техническое направление. Нормативно-техническое направление возникло в связи с давно существующей необходимостью совершенствования правовой базы в строительстве.

Анализ деятельности Комитета по строительству позволяет скоординировать работу его управлений по новым приоритетным направлениям с учетом выявленных дополнительных факторов влияния в ИСК мегаполиса:

- развитие и реконструкция территорий Санкт- Петербурга, реализация инвестиционных программ и инвестиционных проектов в сфере недвижимости;

- предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях;

- подготовка документации, необходимой для осуществления капитального строительства, развития территорий, реализации инвестиционных программ и проектов в сфере недвижимости;

- разработка предложений адресных программ капитальных вложений;

- осуществление градостроительной деятельности в области проектирования, строительства и реконструкции;

- осуществление от имени Санкт- Петербурга функций заказчика на строительство и реконструкцию объектов промышленного и гражданского назначения;

- организация и проведение конкурсов на размещение государственных строительных заказов, а также в установленном порядке торгов по предоставлению объектов недвижимости на инвестиционных условиях;

- разработка условий и предложений для включения в инвестиционные договоры.

Основные задачи работы Комитета по строительству продиктованы социально-экономическими приоритетами политики Администрации Санкт- Петербурга, которые, в свою очередь, подчинены стратегическому плану развития города и принятым на городском и федеральном уровнях целевым программам капиталовложений:

- дальнейшее развитие жилищного строительства, обеспечение максимального ввода жилья и других социальных объектов, широкое использование внебюджетных инвестиций;

- реализация федеральных и региональных программ социально-экономического развития города;

- создание условий для благоприятного инвестиционного климата;

- вовлечение в инвестиционно- строительной процесс внебюджетных средств, кредитных ресурсов и частных инвестиций;

- поддержка инвестиционной активности, развитие территорий и направлений реконструкции, создание предпосылок для повышения инвестиционных возможностей города и развития недвижимости;

- сокращение объемов незавершенного строительства и снижение стоимости строительства (проведение конкурсов);

- ускорение научно-технического прогресса в отрасли, совершенствование нормативной базы, обеспечение ресурсо- и энергосбережения, повышение качества строительной продукции;

- реконструкция и техническое перевооружение базы строительства, выпуск конкурентоспособных строительных материалов, конструкций и деталей.

Среди направлений развития ИСК, требующих значительных объемов долгосрочных инвестиций, необходимо выделить:

- сферу недвижимости, составляющую основу развития всех видов бизнеса;

- расширение промышленного производства как одной из наиболее важных стратегических инвестиционных программ;

- развитие международного туризма.

Как следует из анализа места ИСК в общей системе мегаполиса, в процессе управления отраслью принимают участие множество комитетов и управлений из различных городских комплексов: жилищное хозяйство (КУГИ, Комитет по жилищной политике); землепользование (Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга); транспортный комплекс (Комитета по транспорту); собственно ИСК. В связи с этим все более актуальной становится задача научного обоснования методов взаимодействия КС не только с другими управленческими структурами мегаполиса, но и с внебюджетными инвесторами из РФ и зарубежных стран. Кроме того, требуют решения вопросы методологии оценки и реализации инвестиционных проектов, целевых программ и конкурсных предложений.

С августа 2004 года Комитету по строительству Санкт-Петерубрга предоставлено право осуществлять градостроительную деятельность в области проектирования, строительства и реконструкции. Данные полномочия предоставлены Комитету по строительству в целях повышения эффективности государственного управления в сфере капитального строительства, и реализации инвестиционных проектов и программ. Помимо этого, комитет теперь наделен правом утверждать территориальные строительные нормы Санкт-Петербурга и изменения к ним, а также иные документы по вопросам технического нормирования, стандартизации и сертификации, улучшения организационно-технического порядка в проектировании и строительстве, методические материалы и рекомендации.

В итоге к новым факторам влияния на СУ ИСК в относят: развитие инвестиционных процессов (ГУ «Управление инвестиций»); совершенствование банковской системы (ГУ «Центр по работе с кредитами банков»); интенсификация реконструкции и реставрационных работ (ГУ «Фонд капитального строительства и реконструкции»); возрастание строительных рисков; повышение федеральных и городских требований в строительных сводах правил; учащение чрезвычайных ситуаций и др. Требуют решения также проблемы формализации методов стратегического планирования. В связи с этим актуальна разработка специальных моделей, используемых при стратегическом планировании развития ИСК.

Для объективной оценки состояния системы управления ИСК необходима выработка критериев соответствия возможностейсистемы потребностям города в решении экономических и социальных проблем, при этом главная цель СУ ИСК заключается в оперативности и высоком качестве управления.

Оперативность управленияИСК обеспечивается в результате минимизации цикла управления при обосновании, выборе и принятии всех видов управленческих решений на основе предлагаемых принципов:

· оптимального количества уровней управления;

· оптимальной системы документооборота на внутреннем и внешнем контурах управления;

· оптимального распределения предметов ведения между структурами управления.

Качество и оперативность управления в значительной степени зависят от применения органами управления современного инструментария и на его основе передовых информационных технологий управления.

Качество управления ИСК дополнительно обеспечивается реализацией следующих принципов:

· проведением многовариантной оценки при выборе оптимального решения на основе рассмотрения альтернативных вариантов;

· оптимизацией стратегических и тактических решений при разработке основных документов по управлению. Исходя из этого, критериями оценки состояния СУ ИСК должны быть следующие уровни соответствия:

· структурных подразделений и их численности - нормам управления;

· профессиональных качеств управленческого аппарата - требованиям для систем отраслевого управления;

· методов обоснования решений - требуемому качеству на основе многовариантной оценки;

· разграничения предметов ведения между отделами, а в них между структурными подразделениями и исполнителями - требованиям к качеству и оперативности;

· систем документооборота - уровню, в котором достигаются минимальные значения дублирующей информации.

Ретроспектива развития муниципальных органов управления строительством.

До 1992 года на территории города существовала следующая структура органов исполнительной власти:

1. Главное управление капитального строительства (ГлавУКС).

2. Главное архитектурно-планировочное управлении (ГлавАПУ).

3. Техническое управление.

4. ГЛАВЛЕНИНГРАДСТРОЙ.

5. ГЛАВЛЕНИНГРАДИНЖСТРОЙ.

6. ГЛАВЛЕНСТРОЙМАТЕРИАЛЫ.

7. ГЛАВЗАПСТРОЙ.

Все они входили в состав Исполкома лнсовета.

ГлавУКС (совместно с ГлавАПУ) осуществлял функцию единого заказчика по капитальному строительству.

Основой для развития города и принятия решений в сфере строительства являлся ПЛАН экономического и социального развития Ленинграда (разработан Северо-Западным Филиалом Минстроя СССР).

В мае 1992 года в составе Мэрии Санкт-Петербурга выделяют Инвестиционный комитет.

В апреле 1994 года создается Департамент строительства подчиняющийся Комитету по управлению городским хозяйством.

С декабря 1996 года образованный Комитет по строительству становится главным органом исполнительной власти в сфере строительства. В соответствии с Приказом Губернатора Комитет является государственным учреждением и структурным подразделением Администрации СПб.