ООН и международные санкции

За более чем полувековую деятельность ООН сложился обширный и разветвленный арсенал средств и инструментов мирного урегули­рования споров и конфликтов, а также мер воздействия на государ­ства, политика которых представляет собой угрозу для поддержания международного мира и безопасности. Опыт показывает, что основ­ной упор ООН долгое время делала на применении мер диспозитив-ного характера (переговоры, добрые услуги, посредничество, обсле­дование, обращение к региональным организациям, реторсии, вре­менные меры по статье 40 Устава ООН, необязательные санкции, вводимые в соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи и осуществляемые государствами индивидуально или коллективно и др.) и лишь в исключительных случаях прибегала к применению обя­зательных санкций и других принудительных мер, не связанных с ис­пользованием вооруженных сил. И такой подход позволял более или менее удовлетворительно решать ряд международных споров и кон­фликтов (по некоторым подсчетам свыше 100), выносимых на рас­смотрение ООН. '

Однако в последние годы в стенах ООН стал проявляться своего рода «санкционный синдром» - стремление шире и активнее при­менять санкции и другие принудительные меры, иногда при игно­рировании все еще имеющихся политико-дипломатических воз­можностей и средств. Особенно часто к санкциям стали прибегать в конце ХХ-начале XXI в., после окончания «холодной войны». Не­ случайно 90-е годы прошлого столетия получили название «декада санкций»18. Именно в этот период Совет Безопасности применял все­объемлющие или частичные санкции в семь раз чаще, чем за предше­ствующие 45 лет «холодной войны» (всего два раза - против Южной Родезии в 1966 г. и Южной Африки в 1977 г.).

За один только период 90-х годов санкции вводились Советом Бе­зопасности против Ирака (1990 г.), бывшей Югославии (1991, 1992 и 1998 гг.), Ливии (1992 г.), Либерии (1992 г.), Сомали (1992 г.), Кам­боджи (1992 г.), Гаити (1993 г.), Анголы (1993, 1997 и 1998 гг.), Руанды (1994 г.), Судана (1996 г.), Сьерра-Леоне (1997 г.) и Афганистана (1999 г.). Западные исследователи и политики обращают внимание на то, что санкции использовались в самых разных целях, в том числе для отра­жения агрессии, поддержки законно избранных руководителей госу­дарств, борьбы с терроризмом, обеспечения прав человека и содей­ствия разоружению. Их применение обнаружило и многочисленные недостатки. В частности, отмечается, что санкции большей частью не достигали поставленных целей, были сопряжены с серьезными сопут­ствующими последствиями и с большим ущербом для государств -объектов санкций и третьих государств, использовались в качестве политического средства давления и нередко в качестве прелюдии к началу военных действий19, как это имело место, в частности, в слу­чае агрессии НАТО против СРЮ в 1999 г. и военной акции США и Великобритании против Ирака в 2003 г. В связи с этим возникло до­статочно настороженное отношение к санкциям. Все чаще ставится вопрос и об их легитимности.

Если применение обязательных санкций в случаях вооруженного вторжения на территорию другого государства и прямого нарушения международного мира может считаться оправданным с точки зрения Устава ООН и международного права, то в большинстве других слу­чаев оно может оказаться и оказывалось контрпродуктивным и влек­ло за собой негативные и разрушительные последствия не только для какого-то одного или нескольких государств, но и для всего мирово­го сообщества.

При этом диапазон заявленных целей в ходе введения указанных санкций непрерывно расширялся, охватывал отражение агрессии, восстановление демократических правительств, защиту прав челове­ка, прекращение войн, борьбу с терроризмом и поддержку мирных соглашений. Как справедливо отмечалось в представленном в декаб­ре 2004 г. докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (док. А/58/565. С.38), некоторые из этих санкций дали хотя бы частичный эффект. В одних случаях они помогли выработать со­глашение на основе переговоров, в других - они в сочетании с воен­ным давлением способствовали ослаблению и изоляции мятежных групп и государств, грубо нарушивших резолюции Совета Безопас­ности. Однако санкции не давали результата, когда не имели четкой направленности и когда Совет Безопасности не смог обеспечить их соблюдение. Слабость обеспечения обусловлена стратегическими интересами могущественных держав, отсутствием ясности в отноше­нии цели санкций, «усталостью санкций», порожденной озабочен­ностью по поводу их гуманитарного воздействия, недостаточной под­держкой со стороны соответствующих комитетов по санкциям и не­достаточной способностью государств осуществить санкции. Следует отметить, что из-за усиления озабоченности по поводу гуманитарно­го воздействия всеобъемлющих санкций Совет Безопасности прекра­тил использовать их с 1994 г., после того, как они были применены в Ираке, бывшей Югославии и Гаити, и перешел к практике исполь­зования лишь финансовых и дипломатических санкций, санкций в отношении оружия, авиации, поездок и сырьевых товаров, то есть санкций, нацеленных на воюющие стороны и политиков, несущих самую непосредственную ответственность за предосудительную по­литику.

Подчас сомнительным и спорным с правовой точки зрения явля­ется применение принудительных санкций в спорах и конфликтах нового поколения, прежде всего связанных с межэтническими, меж­конфессиональными, территориальными и иными противоречиями как между государствами, так и внутри государств. В конфликтах та­кого рода, особенно в ситуациях гражданской войны, нередко трудно определить виновную в нарушении мира сторону, а сами санкции могут оказаться неизбирательными, безадресными и, следовательно, неэффективными и лишь усугубляющими вызываемые конфликтом и без того непомерные тяготы и страдания ни в чем не повинного гражданского населения.

В конфликтах такого рода речь, видимо, ряде случаев могла бы идти не о принудительных санкциях, а о другой разновидности мер, пред­принимаемых Советом Безопасности, а именно о временных мерах по статье 40 главы VII Устава ООН или, как справедливо считает Ко­миссия международного права, о «контрмерах». Такие меры больше отвечают целям мирного и справедливого разрешения конфликтов, поскольку не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон и призваны лишь предотвра­тить ухудшение ситуации. Потенциально привлекательная сторона та­ких мер состоит в том, что они способны обеспечить гибкое реагиро­вание на изменение ситуации в районе конфликта, отвести обвине­ния в «двойных стандартах» и предвзятом отношении к одной из сторон в конфликте и уменьшить, если не исключить, специальные экономические проблемы, вытекающие, например, из осуществле­ния санкций для третьих государств. И на практике применение Со­ветом Безопасности ООН временных мер приводило к весьма ощу­тимым результатам в разрешении международных споров и конфлик­тов. Практическая разработка проблематики временных мер, как это предлагалось Россией в ООН, представляется поэтому весьма акту­альной.

Разумеется, нельзя исключать введение санкций и других принуди­тельных мер против тех, кто упорно игнорирует требования ООН. Но к их принятию ни в коем случае не следует подходить с политически и идеологически пристрастных, а то и эмоциональных позиций. Порог перехода к ним должен быть высок, и должны учитываться ясные кри­терии. Среди них - реальная угроза международному миру и безопас­ности, исчерпанность всех других средств, просчет вероятных послед­ствий, соразмерность реакции возникшей угрозе и т.п. Отсюда любые санкции должны вписываться в поиск долгосрочного политического урегулирования конфликта, отражать стратегические цели всего меж­дународного сообщества, учитывать политическую и «физическую» (в смысле гибели и страданий гражданского населения и разрушения материальных ценностей) цену таких акций.

В тех исключительных случаях, когда возникает вопрос о введе­нии обязательных санкций, нужно исходить из того, что такие меры представляют собой лишь один из ряда невоенных инструментов пре­одоления реальной угрозы международному миру и безопасности. Чтобы быть оправданными и эффективными, санкции должны стро­го соответствовать положениям Устава ООН, основываться не на по­литической целесообразности, а на твердой международно-правовой базе и осуществляться в соответствии с принципами справедливости и международного права.

Следует отметить, что в практическом плане санкции оказались исключительно деструктивным инструментом, наносящим огромный экономический, материальный и финансовый ущерб не только стра­не - объекту санкций, но и ни в чем не повинным третьим государ­ствам. В государствах, против которых применяются санкции, они приводят к резкому ухудшению уровня жизни, особенно наиболее уязвимых слоев населения, хозяйственной разрухе, нищете, безрабо­тице, голоду и болезням. Значительный ущерб наносится из-за вве­дения санкций и третьим странам.

В результате введения санкций неизбежно возникают затруднения во внешнеэкономических связях не только со страной, подвергнутой санкциям, но и с другими странами. Например, в сферах внешней торговли и транспорта прямым ущербом от санкций являются, в част­ности, недополученные доходы и понесенные убытки из-за приоста­новки торговых операций, а следовательно, отгрузки товаров как по экспорту, так и по импорту (потеря грузов и клиентуры). Далее, на­рушение устоявшихся внешнеэкономических связей приводит к росту транспортных издержек по причине изменения традиционных транспортных маршрутов, увеличения простоя транспортных средств в пунктах пересечения границ.

Что касается косвенных последствий введения экономических санк­ций, то наиболее видимые и ощутимые проявления их негативного воздействия на третьи страны - это недополучение налоговых сбо­ров и пошлин, снижение занятости рабочих и служащих и, как след­ствие, снижение уровня жизни трудящихся и необходимость увели­чения выплат на социальные пособия.

Опыт показывает, что хотя и государству - объекту санкций, и тре­тьим странам наносится колоссальный ущерб, исчисляемый ныне в нескольких миллиардах долларов, это в большинстве случаев не со­действует повышению эффективности санкций в достижении их ос­новной цели - устранения угрозы международному миру и безопас­ности и урегулирования споров и конфликтов как в отдельных реги­онах, так и во всем мире. Более того, в ряде случаев применение санкций приводит к усилению напряженности в отдельных регионах, затягиванию или даже существенному осложнению процесса мирно­го урегулирования споров и конфликтов, появлению большого числа так называемых сопутствующих проблем (беженцы, мигранты, стра­дания и гибель гражданского населения, нищета, разруха, голод и др.), а подчас и к возникновению гуманитарной катастрофы.

Отмеченные негативные последствия введения санкций вызвали необходимость их тщательного рассмотрения и оценки в Совете Бе­зопасности ООН, который принял записку Председателя Совета от

29 января 1999 г.20. В записке содержался ряд практических рекомен­даций по улучшению работы комитетов по санкциям. На своем засе­дании 17 апреля 2000 г. Совет Безопасности в соответствии с запис­кой Председателя21 создал неофициальную Рабочую группу по общим проблемам санкций для анализа всего комплекса проблем санкций и выработки общих рекомендаций относительно повышения эффек­тивности санкций ООН, контроля за их применением, уменьшения гуманитарных и других нежелательных последствий их действия. В частности, группе поручалось изучить во всех аспектах следующие вопросы: методы работы комитетов по санкциям и координация уси­лий комитетов; возможности Секретариата ООН; координация в рам­ках системы ООН и сотрудничество с региональными и другими меж­дународными организациями; концепция резолюций по санкциям, включая условия сохранения и отмены санкций; доклады, подготав­ливаемые до проведения анализа ситуации и после него, а также не­прерывная оценка режимов санкций; контроль и обеспечение соблю­дения санкций; непредвиденные последствия санкций; изъятия по гуманитарным соображениям; целенаправленные санкции; оказание государствам-членам помощи в деле осуществления санкций; осуще­ствление рекомендаций, содержащихся в записке Председателя.

В ходе обсуждения в Совете Безопасности общих вопросов, каса­ющихся санкций, было подчеркнуто, что в последние годы санкции Совета Безопасности, вводимые согласно статье 41 Устава ООН, ста­ли основным инструментом принуждения к миру. Санкции в состоя­нии играть важную роль в обеспечении выполнения резолюций Со­вета Безопасности. Они могут также рассматриваться в качестве пре­вентивного инструмента в тех случаях, когда они являются барьером на пути распространения конфликтов. Санкции способны ограни­чивать поток оружия и боеприпасов, а также доступ к важным сред­ствам, необходимым для финансирования продолжения боевых дей­ствий. Они могут ограничивать свободу передвижения отдельных лиц и представителей влиятельных кругов, ответственных за принятие решений. Однако, к сожалению, нередко в вопросах введения, осу­ществления и отмены санкций берут верх предвзятые подходы. Отча­сти это проявляется в попытках расширительно толковать формули­ровки некоторых прежних решений Совета Безопасности. В ряде слу­чаев назревшая отмена.санкций затягивается. Искусственно вводятся новые критерии путем установления различных дополнительных ис­пытательных сроков и контрольных периодов, создаются сложные ме­ханизмы мониторинга и отчетности. В других же случаях такие меха­низмы либо не работают, и на это не обращается внимание, либо не создаются вообще. Подобная практика «двойных стандартов», поми­мо ее негативного влияния на судьбы миллионов ни в чем не повин­ных людей, наносит серьезный ущерб и авторитету Организации Объе­диненных Наций.

Проблематика санкций, их роли в поддержании международного мира и безопасности и негативных последствий их применения стала предметом активного рассмотрения на сессиях Генеральной Ассамб­леи и в рамках ее вспомогательного органа - Спецкомитета по Уста­ву ООН и усилению роли Организации.

В ходе рассмотрения доклада Генерального секретаря ООН, оза­главленного «" Повестка дня для мира" и Дополнение к " Повестке дня для мира"», была учреждена неофициальная подгруппа открыто­го состава Генеральной Ассамблеи по вопросу о вводимых Организа­цией Объединенных Наций санкций, которая подготовила в 1996 г. предварительный текст рекомендаций по этому вопросу. Они каса­лись, в частности, необходимости своевременной оценки негативных последствий санкций, четкого предупреждения до введения санкций, положения о регулярном обзоре, четких условий отмены санкций, путей и средств повышения эффективности режима санкций, а так­же создания системы эффективного контроля. Названный текст был включен полностью в качестве Приложения II в резолюцию Гене­ральной Ассамблеи 51/242 от 15 сентября 1997 г. В резолюции, в час­тности, подчеркивалось, что эффективно применяемый режим кол­лективных санкций Совета Безопасности может выступать полезным инструментом международной политики в контексте дифференци­ального реагирования на угрозу международному миру и безопасно­сти. В ней содержится ряд полезных рекомендаций, в том числе по дальнейшему изучению концепции гуманитарных пределов санкций, разработке руководящих принципов в отношении формулирования положений об исключениях гуманитарного характера, необходимос­ти активизации работы Шестого (юридического) комитета и др.

Обстоятельному обсуждению этой проблематики в рамках Гене­ральной Ассамблеи содействовал подготовленный Генеральным сек­ретарем ООН доклад «Осуществление полномочий Устава ООН, ка­сающихся помощи третьим государствам, пострадавшим от приме­нения санкций» от 27 августа 1998 г.22. Доклад содержит ряд выводов и рекомендаций созданной Генеральным секретарем ООН экспертной группы в отношении методологии оценки последствий введения санк­ций для третьих стран. Заслуживают, в частности, внимания такие ре­комендации, как составление ориентировочного перечня потенциаль­ных последствий санкций для третьих государств; подразделение этих потенциальных последствий на три общие категории: 1) экономичес­кие, торговые и финансовые последствия; 2) социальные и гумани­тарные последствия; 3) вторичные последствия; поручение Советом Безопасности Секретариату ООН осуществлять наблюдение за послед­ствиями санкций; направление на места специальных миссий по ус­тановлению фактов или оценке всего диапазона негативных послед­ствий санкций и др.

Широкое обсуждение проблематики санкций в Совете Безопас­ности и на Генеральной Ассамблее позволило выявить характерные особенности инструмента санкций, пути и средства повышения их эффективности и преодоления их негативных последствий как для страны - объекта санкций, так и для третьих стран. Результативному и конструктивному обсуждению особо способствовало включение по инициативе России данного вопроса в повестку дня Спецкомитета по Уставу ООН и усилению роли Организации и многолетнее рас­смотрение на сессиях этого Спецкомитета предложений России и других стран. В результате были согласованы основные подходы, принципы и параметры будущего возможного документа по этому вопросу. Практически подавляющее большинство государств пришло к заключению, что с точки зрения международного права и справед­ливости санкции не должны иметь подразумеваемой целью нанести ущерб третьим странам, ибо это подрывало и дискредитировало бы саму идею подобных мер. Отсюда вполне оправданным является стремление ряда стран (которые в результате применения санкций понесли и продолжают нести большой материальный и финансовый урон) разработать свод основных критериев и условий введения и при­менения обязательных санкций и пути и средства предотвращения негативных последствий санкций или по крайней мере сведения их до минимума.

В ходе дискуссии по российскому предложению выявились и сле­дующие основные элементы:

• санкции должны вводиться в строгом соответствии с положени­ями Устава ООН, нормами международного права и справедливости, преследовать ясно определенные цели, подлежать регулярному обзо­ру и предусматривать четко оговоренные условия отмены;

• до введения санкций стране или стороне - объекту санкций долж­но быть сделано недвусмысленное предупреждение;

• недопустимо введение или использование отдельными государ­ствами односторонних экономических санкций и других принудитель­ных мер наряду с введенными Советом Безопасности обязательными санкциями;

• применение обязательных санкций является радикальной мерой и допускается лишь после того, как исчерпаны другие мирные сред­ства урегулирования спора или конфликта, и только тогда, когда Со­вет Безопасности определил существование любой угрозы миру, лю­бого нарушения мира или акта агрессии;

• применение санкций допустимо лишь в случае реальной, объек­тивно проверенной и фактически установленной угрозы международ­ному миру или нарушения мира, причем речь идет прежде всего имен­но о международном мире, а не о мире между общинами, кланами или группировками; никакие другие доводы и соображения (полити­ческие, гуманитарные и иные) не могут служить основанием для вве­дения санкций;

• обязательно должны использоваться, особенно в сомнительных случаях, прежде всего меры диспозитивного характера, в том числе переговоры, временные меры согласно статье 40 Устава ООН, «доб­ровольные» (по линии Генеральной Ассамблеи) санкции, до того мо­мента, когда может возникнуть необходимость применения санкций со стороны Совета Безопасности;

• недопустимо использование санкций для свержения или изме­нения существующего в стране - объекте санкций политического строя или режима,

• недопустимо создавать такую ситуацию, когда вследствие введе­ния санкций наносился бы значительный материальный и финансо­вый ущерб государству - объекту санкций и третьим странам;

• недопустимо без соответствующего решения Совета Безопасно­сти предъявлять все новые требования государству - объекту санк­ций и дополнительные условия прекращения или приостановки санк­ций;

• обязательна объективная оценка кратковременных и долговре­менных социально-экономических и гуманитарных последствий сан­кций на стадии как их подготовки, так и осуществления;

• недопустимо вводить бессрочные санкции, ущемляющие суве­ренитет и независимость государств;

• неприемлемо использовать обязательные санкции в спорах меж­ду государствами по различным аспектам их внешней и внутренней политики и в конфликтах, связанных с межэтническими, межкон­фессиональными, политическими, идеологическими и иными про­тиворечиями как между государствами, так и внутри них, в качестве метода давления на одну из сторон в таком конфликте.

При рассмотрении проблематики санкций особое внимание сле­довало бы уделить концепции их гуманитарных пределов. Россия, инициировавшая в кругах ООН ее обсуждение, полагает, что основ­ными ее компонентами могли бы быть следующие положения:

• отправной точкой при рассмотрении Советом Безопасности во­просов, касающихся санкций, должны служить элементарные сооб­ражения гуманности, которые еще более настоятельны в мирное вре­мя, чем во время войны;

• своими решениями по вопросу о санкциях Совет Безопасности не должен создавать ситуации, в которых нарушались бы основные права человека, не подлежащие отмене даже в период чрезвычайного положения, прежде всего право на жизнь, право на свободу от голо­да, на предупреждение и лечение эпидемических и иных болезней и борьбу с ними, на создание условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и уход в случае болезни;

• продукты питания, лекарства и медицинские принадлежности не должны подпадать под действие режима санкций;

• недопустимость создания такой ситуации, когда санкции причи­няли бы невыносимые страдания гражданскому населению, особен­но его наиболее уязвимым слоям;

• возможность периодической корректировки санкций с учетом гу­манитарной ситуации и выполнения государством - объектом санк­ций требований Совета Безопасности;

• возможность фиксации в решениях Совета Безопасности времен­ной приостановки санкций при чрезвычайных, форсмажорных об­стоятельствах и для предотвращения гуманитарной катастрофы;

• обеспечение беспрепятственного и недискриминационного до­ступа гуманитарной помощи населению стран - объектов санкций, особенно потенциально нестабильных и наименее развитых госу­дарств;

• отказ от мер, чреватых неприемлемым ухудшением положения граж­данского населения и разрушением инфраструктуры государства -объекта санкций;

• более полный учет мнений международных гуманитарных орга­низаций при разработке и осуществлении санкционных режимов;

• предоставление в случае введения полномасштабного экономи­ческого эмбарго права комитетам по санкциям давать разрешение на экспорт произведенной в стране - объекте санкций продукции для финансирования гуманитарного импорта, естественно, под строгим международным контролем;

• отказ в целях облегчения наиболее важных гуманитарных поста­вок от предварительных уведомлений комитетов по санкциям о пла­нируемом экспорте основных продовольственных и медицинских товаров и переход к практике уведомлений постфактум, то есть по факту поставки;

• полный вывод международных гуманитарных организаций из-под действия санкционных ограничений, чтобы не затруднять их ра­боту в странах - объектах санкций;

• предельно упрощенный разрешительный режим поставок гума­нитарных товаров, необходимых для жизнеобеспечения населения, и изъятие медикаментов и базовых продуктов питания из сферы дей­ствия любого режима санкций Совета Безопасности;

• строгое соблюдение принципов беспристрастности и недопусти­мости какой-либо дискриминации в предоставлении гуманитарной и медицинской помощи и других форм гуманитарного содействия всем слоям и группам населения всех сторон в конфликте;

• при принятии решений о санкциях должны быть четко очерчены как временные, так и причинные параметры их применения, а их от­мена никоим образом не должна увязываться с положением в сосед­ней или соседних странах и третьих государствах;

• необходимость дальнейшего упорядочения и определения кри­териев для установления санкционных мер против тех или иных го­сударств в соответствии с Уставом ООН;

• недопустимость произвольного толкования государствами и ре­гиональными и субрегиональными организациями и структурами принятых Советом Безопасности решений о введении санкций;

• вводимые Советом Безопасности санкции должны отменяться после исчезновения оснований, по которым они вводились.

Отмеченные и другие соображения, высказанные государствами в ходе обсуждения в Спецкомитете по Уставу российской инициативы, легли в основу российского проекта Декларации об основных услови­ях и стандартных критериях введения санкций и других принудитель­ных мер и их осуществления23, который был внесен на рассмотрение Спецкомитета в 2003 г. Принятие подобного документа могло бы по­служить ценным подспорьем в деятельности как Совета Безопасности и Организации Объединенных Наций в целом, так и ее региональных структур. Одобрение Генеральной Ассамблеей такого документа пол­ностью соответствует выраженной лидерами стран мира в Декларации тысячелетия ООН решимости «свести к минимуму неблагоприятные последствия вводимых Организацией Объединенных Наций экономи­ческих санкций для ни в чем не повинных групп населения, обеспе­чить регулярный пересмотр режимов таких санкций и исключить не­благоприятные последствия санкций для третьих стран»24.