Секретариат - один из главных органов ООН

Важное положение Секретариата ООН признается в Уставе ООН, статья 7 которого предусматривает, что он является одним из глав­ных органов Организации Объединенных Наций. В то время, как от­ветственность за выработку и принятие согласованной международ­ной политики лежит на органах, представляющих государства - чле­ны ООН, то есть на Генеральной Ассамблее, Совете Безопасности, ЭКОСОС и Совете по опеке, на Секретариат возлагается серьезная задача по подготовке материалов для этих решений и по их осуществ­лению в сотрудничестве с государствами - членами ООН. Методы, которые используются Секретариатом при выполнении им своих за­дач, в значительной степени определяются необходимостью осуще­ствлять цели и принципы Устава ООН.

Чтобы Секретариат пользовался доверием всех членов ООН, он должен быть истинно международным по своему характеру. Это относится в первую очередь к национальному составу персонала, важности его подбора на возможно более широкой географической основе и самому юридическому статусу сотрудников Секретариата. \ В соответствии со статьей 100 Устава ООН Генеральный секретарь и персонал Секретариата не должны запрашивать или получать ука­заний от какого бы то ни было правительства или власти, посторон­ней для ООН, и должны воздерживаться от любых действий, кото­рые могли бы отразиться на их положении как международных долж­ностных лиц, ответственных только перед ООН. Согласно той же статье каждый член ООН обязуется уважать строго международный характер обязанностей Генерального секретаря и персонала Секре­тариата и не пытаться оказывать на них влияние при исполнении ими своих обязанностей. Такой Секретариат не может быть состав­лен даже частично из национальных представителей, ответственных перед правительствами. В течение срока, на который они назначе­ны, Генеральный секретарь и его персонал не должны служить го-

сударству, гражданами которого они являются, а обязаны служить только ООН.

В соответствии со статьей 101 Устава ООН были подготовлены подробные «Положения о персонале ООН» и правила о персонале ООН, которые несколько раз пересматривались. Последний раз в XX столе­тии поправки к «Положениям о персонале» были одобрены Генераль­ной Ассамблеей 23 декабря 1999 г. и вступили в силу с 1 марта 2000 г. Текст «Положений о персонале» опубликован в бюллетене Генераль­ного секретаря ООН¹. В них устанавливаются довольно жесткие и четкие требования и подробные условия прохождения службы в Сек­ретариате, которые дают своего рода образец для разработки правил для персонала других международных межправительственных орга­низаций системы ООН.

«Положения о персонале» определяют условия службы, а также основные права, обязанности и обязательства сотрудников Секрета­риата. Они представляют собой общие принципы кадровой полити­ки по вопросам укомплектования штатов и управления Секретариа­том. Генеральный секретарь в качестве главного административного должностного лица устанавливает и проводит в жизнь такие правила о персонале, отвечающие этим принципам, которые он считает необ­ходимыми.

В соответствии с «Положениями о персонале ООН» сотрудники Сек­ретариата являются международными гражданскими служащими. Они имеют не национальные, а исключительно международные обязанно­сти. Принимая назначение, они обязуются исполнять свои функции и строить свое поведение, руководствуясь только интересами ООН.

Сотрудники подчинены Генеральному секретарю и назначаются им на любую работу и в любое отделение ООН. Они несут перед ним ответственность за выполнение своих функций. Все время сотрудни­ков находится в распоряжении Генерального секретаря для целей выполнения служебных функций, который устанавливает продолжи­тельность обычной рабочей недели и официальные праздники для каждого места службы. Однако он может делать исключения, когда это диктуется служебной необходимостью, и потребовать от сотруд­ников работать сверх обычного установленного времени, когда это требуется. При осуществлении своих полномочий Генеральный сек­ретарь стремится обеспечить, чтобы с учетом обстоятельств были при­няты все необходимые меры по обеспечению охраны и безопасности сотрудников, выполняющих возложенные на них обязанности.

Сотрудники должны разделять и соблюдать принципы, изложен­ные в Уставе ООН, включая веру в основные права человека, досто­инство и ценность человеческой личности и равноправие мужчин и женщин. Следовательно, сотрудники обязаны проявлять уважение ко всем культурам. Они не должны допускать дискриминации по отно­шению к какому бы то ни было лицу или группе лиц или каким бы то ни было иным образом злоупотреблять властью и полномочиями, которыми они наделены. Сотрудники должны обеспечивать высокий уровень работоспособности, компетентности и добросовестности. По­нятие добросовестности включает порядочность, беспристрастность, честность и справедливость во всех вопросах, касающихся их работы и статуса, но не ограничивается ими.

Они должны воздерживаться от любых действий, в особенности от всякого рода публичных заявлений, которые способны нанести ущерб их статусу или той добросовестности, независимости и бес­пристрастности, которых требует этот статус. Сотрудникам надле­жит проявлять максимальную осмотрительность в отношении всех служебных вопросов. Они не вправе сообщать никакому правитель­ству, органу, лицу или любому источнику известных им в силу их слу­жебного положения сведений, которые, как им известно или должно быть известно, не были преданы гласности, за исключением соот­ветствующих случаев в порядке обычного выполнения ими своих обязанностей или когда на то имеется разрешение Генерального сек­ретаря. Ни при каких обстоятельствах они не должны пользоваться такими сведениями в личных интересах. Эти обязательства остают­ся в силе и по окончании их службы в Секретариате.

Никто из сотрудников Секретариата не должен принимать от ка­кого бы то ни было правительства никаких почетных званий, наград, услуг, подарков или-вознаграждений. Равным образом никто из со­трудников Секретариата не должен принимать никаких почетных зва­ний, наград, услуг, подарков или вознаграждений от какого бы то ни было неправительственного источника, постороннего для ООН, не получив предварительного разрешения Генерального секретаря. Если отказ от неожиданно предложенных правительством почетных зва­ний, наград, услуг или подарков поставит ООН в затруднительное по­ложение, сотрудники могут принять их от имени ООН и затем сооб­щить и передать их Генеральному секретарю, который либо оставит их для ООН, либо распорядится ими на благо Организации или в бла­готворительных целях.

Сотрудники могут осуществлять право на участие в выборах, но должны обеспечивать, чтобы их участие в любой политической дея­тельности было совместимо с независимостью и беспристрастностью и не наносило ущерба этой независимости и беспристрастности. Им­мунитеты и привилегии, которыми пользуется ООН в силу статьи 105 Устава, предоставляются в интересах ООН. Эти привилегии и имму­нитеты не могут служить пользующимся ими сотрудникам оправда­нием для невыполнения законов и предписаний полиции государ­ства, в котором они находятся, или оправданием для невыполнения их частных обязательств. В каждом случае, когда возникает вопрос о пользовании привилегиями и иммунитетами, сотрудники немедлен­но докладывают об этом Генеральному секретарю, который один име­ет право решать вопрос о наличии таких привилегий и иммунитетов и об отказе от них согласно соответствующим документам.

Сотрудники Секретариата делают следующее письменное заявление: «Я торжественно обязуюсь и обещаю исполнять со всей лояльностью, осмотрительностью и сознательностью функции, возложенные на меня как на международного гражданского служащего ООН, исполнять эти функции и строить свое поведение, руководствуясь только интересами ООН, и не запрашивать и не принимать указания относительно выпол­нения моих обязанностей от какого бы то ни было правительства или из источника, постороннего для Организации. Я также торжественно обя­зуюсь и обещаю выполнять обязательства, возлагаемые на меня в соот­ветствии с Положениями и правилами о персонале». Генеральный сек­ретарь приносит присягу или делает торжественное заявление в устной форме на открытом заседании Генеральной Ассамблеи. Все остальные сотрудники Секретариата делают торжественное заявление в присутствии Генерального секретаря или его уполномоченного представителя.

Сотрудники Секретариата не должны постоянно или периоди­чески заниматься какой-либо деятельностью или работой вне ООН, не получив предварительно согласия Генерального секретаря. Сотруд­ники не должны активно участвовать в управлении или иметь финан­совую заинтересованность в деятельности каких-либо прибыльных коммерческих или иных предприятий, если такое участие или финан­совая заинтересованность позволяет сотруднику или прибыльному коммерческому или иному предприятию извлекать выгоду благодаря служебному положению сотрудника в ООН.

Хотя личные мнения и убеждения сотрудников, в том числе их поли­тические и религиозные убеждения, остаются неприкосновенными, со-

трудники должны обеспечивать, чтобы эти мнения и убеждения нега­тивно не сказывались на выполнении ими своих служебных обязаннос­тей или на интересах ООН. Поведение сотрудников всегда должно со­ответствовать их статусу международных гражданских служащих, и они не должны заниматься какой-либо деятельностью, несовместимой с над­лежащим выполнением ими своих обязанностей в ООН.

Все сотрудники уровня помощника Генерального секретаря и выше должны при назначении и с периодичностью, установленной Генераль­ным секретарем, представлять декларации о доходах в отношении себя и находящихся на иждивении детей, включая любые существенные переводы активов собственности на имя супругов и находящихся на иждивении детей, от сотрудников или из любого иного источника. Сотрудники не вправе заниматься какой-либо профессиональной де­ятельностью или работать по найму вне ООН, будь то за вознагражде­ние или без такового, не получив согласия Генерального секретаря. Генеральный секретарь может разрешить сотрудникам заниматься про­фессиональной деятельностью или работать по найму вне ООН, будь то за вознаграждение или без такового, если эта профессиональная деятельность или работа по найму не мешает выполнению сотрудни­ком его служебных функций, не противоречит статусу международно­го гражданского служащего, интересам ООН и разрешается в соответ­ствии с местными законами в данном месте службы или там, где эта профессиональная деятельность или работа по найму осуществляется.

Сотрудники должны использовать имущество и активы ООН толь­ко в служебных целях и проявлять разумную заботливость при ис­пользовании такого имущества и активов. Сотрудники обязаны пре­доставлять полную информацию в ответ на запрос сотрудников или других должностных лиц ООН, уполномоченных расследовать воз­можные случаи неправильного расходования средств и расточитель­ства или злоупотреблений. Сотрудники несут ответственность перед Генеральным секретарем за должное выполнение своих функций. Со­трудники должны обеспечивать высокий уровень работоспособности, компетентности и добросовестности при выполнении своих функций, и их служебная деятельность будет периодически аттестовываться для обеспечения того, чтобы выполнялись установленные нормы служеб­ной деятельности.

В соответствии с принципами Устава ООН подбор сотрудников производится без различия по признаку расы, пола или религии. По мере возможности подбор осуществляется на конкурсной основе. За-

местители и помощники Генерального секретаря, как правило, на­значаются на срок пять лет с учетом возможного продления или во­зобновления контракта. Прочие сотрудники получают либо посто­янные, либо временные (срочные) контракты на таких условиях, со­ответствующих Положениям о персонале, которые может установить Генеральный секретарь. Генеральный секретарь устанавливает, какие сотрудники имеют право на получение постоянных контрактов. Ис­пытательный срок, необходимый для предоставления постоянного контракта, как правило, не должен превышать двух лет.

Весь персонал ООН делится на четыре категории: специалисты, сотрудники полевой службы, общего обслуживания, хозяйственно-технических служб. Основная часть должностей специалистов под­лежит распределению среди государств-членов на основе принципа справедливого географического представительства с учетом размера взноса в бюджет ООН и численности населения. Общее число сотруд­ников Секретариата составляет более 13 тыс. человек, являющихся гражданами свыше 170 стран.

На Генерального секретаря и возглавляемый им Секретариат в со­ответствии с Уставом ООН возлагается ряд весьма важных и ответ­ственных функций преимущественно административного и испол­нительного характера. В течение более чем полувека круг функций и задач, возлагаемых на Генерального секретаря и Секретариат, суще­ственно расширялся и усложнялся. Так, в докладе Подготовитель­ной комиссии ООН 1945 г. предусматривалось, что главные функ­ции, возложенные на Генерального секретаря, указанные или подра­зумеваемые в Уставе ООН, должны быть разбиты на шесть групп, а именно: общие административные и исполнительные функции; тех­нические; финансовые; функции организации и управления дела­ми международного секретариата; политические; представительские. К концу XX столетия, как явствует из бюллетеня Генерального сек­ретаря «Организационная структура Секретариата ООН» от 12 сен­тября 1997 г.², объем функций Секретариата значительно увеличился и стал охватывать практически все основные направления деятель­ности ООН и ее главных органов, а также ее региональных отделе­ний. В соответствии с указанным бюллетенем в общем плане функ­ции Секретариата состоят в следующем:

- оказывать содействие Генеральному секретарю в выполнении Функций, возложенных на него в соответствии с Уставом ООН;

- содействовать соблюдению принципов Устава ООН и расши­рять понимание и поддержку общественностью целей ООН;

- консультировать Совет Безопасности и Генерального секретаря по всем вопросам, касающимся поддержания международного мира и безопасности и осуществления деятельности по решению этих двух органов или Генерального секретаря в области предотвращения, кон­тролирования и урегулирования конфликтов;

- оказывать гуманитарную помощь, в частности, беженцам и пе­ремещенным лицам;

- содействовать развитию сотрудничества в целях развития;

- содействовать соблюдению прав человека;

- обеспечивать секретариатское обслуживание и обслуживание за­седаний Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности и других ор­ганов ООН;

- проводить исследования, содействовать соблюдению норм и рас­пространять информацию в различных областях в соответствии с при­оритетными потребностями государств-членов на основе решений директивных органов;

- готовить и публиковать статистические данные, информацион­ные материалы и аналитические исследования на основе решений директивных органов;

- организовывать международные конференции и другие совеща­ния на основе решений директивных органов;

- оказывать техническую помощь развивающимся странам;

- распространять среди общественности информацию о деятель­ности и решениях ООН;

- сотрудничать с неправительственными организациями и взаи­модействовать с гражданским обществом;

- выполнять другие функции по указанию Генерального секретаря.
С увеличением общего объема функций возросло и количество

подразделений Секретариата с первоначальных 8 в 1946 г. (департа­менты по делам Совета Безопасности, экономическим делам, соци­альным делам, по опеке и несамоуправляющимся территориям, по информации, правовой департамент, управление конференций и об­щих служб и административно-финансовое управление) до 26 в 1997 г. В их число согласно указанному бюллетеню Генерального секретаря входят: Административная канцелярия Генерального секретаря, де­партаменты по делам Генеральной Ассамблеи и конференционному обслуживанию, по политическим вопросам, по вопросам разоруже-

ния и регулирования вооружений, по операциям по поддержанию мира, по экономическим и социальным вопросам; управление по правовым вопросам; секретариат Конференции ООН по торговле и развитию; секретариат Программы ООН по окружающей среде; центр ООН по населенным пунктам; управление по контролю над нарко­тическими средствами и предупреждению преступности; секретари­ат экономической комиссии для Африки; секретарит экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана; секретариат Евро­пейской экономической комиссии; секретариат экономической комис­сии для Латинской Америки и Карибского бассейна; секретариат эко­номической и социальной комиссии для Западной Азии; управление Верховного комиссара ООН по правам человека; управление Верхов­ного комиссара ООН по делам беженцев; Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ; уп­равление координатора чрезвычайной помощи; управление комму­никации и общественной информации; департамент по вопросам управления, состоящий из следующих трех управлений: управления по планированию программ, бюджету и счетам, управления людских ресурсов и управления централизованного вспомогательного обслу­живания; отделения ООН в Женеве, Вене, Найроби и управление служб внутреннего надзора.

Расширение объема функций Секретариата ООН и увеличение числа его подразделений объясняется рядом произошедших к концу XX в. перемен, в том числе достигшей небывалого уровня интерна­ционализацией мировых политических, экономических, торговых, на­учно-технических и иных связей между государствами, увеличением числа вопросов и вызовов, с которыми государства в одиночку уже не могут справиться, повышением роли самих межгосударственных меж­дународных организаций и в первую очередь ведущей из них - Орга­низации Объединенных Наций. Важное значение имеет и все яв­ственнее обнаруживающаяся мировая тенденция к усилению роли исполнительной власти как в отдельных государствах, так и в меж­государственных организациях.

Разумеется, применительно к ООН такого рода процесс расшире­ния функций и увеличения числа подразделений имеет и свою оборот­ную сторону. Это и нарушение установленного Уставом ООН четкого разграничения компетенции ее главных органов, в том числе Секрета­риата, и излишняя бюрократизация и громоздкость аппарата ООН. А кроме того, не прекращаются попытки США и других западных стран

занять ключевые посты в структуре Секретариата ООН и направлять его деятельность, а вместе с тем и работу всей ООН в русло, отвечаю­щее преимущественно интересам этих стран, а не общим интересам мирового сообщества государств, как этого требует Устав ООН.

Именно отражением указанных тенденций и перемен в междуна­родной жизни является активно развернувшаяся в конце ХХ-начале XXI в. работа по реорганизации, рационализации структуры, совер­шенствованию методов деятельности как отдельных подразделений, так и Секретариата ООН в целом. Россия поддерживает усилия, на­правленные на укрепление системы ООН, на дальнейшее углубле­ние реформенных процессов, в том числе в административно-бюд­жетной сфере. Цель реформы в этой области - упрощение и удешев­ление секретариатских структур при повышении их эффективности, концентрация ограниченных финансовых и людских ресурсов ООН на тех направлениях, где ООН имеет очевидные преимущества перед другими международными организациями и может внести осязаемый вклад в решение задач, стоящих перед мировым сообществом (ми­ротворчество, превентивная дипломатия, международное право, ко­ординация усилий по оказанию гуманитарной помощи и др.). В ре­зультате такой реформы к бюджету ООН должен применяться прин­цип нулевого номинального роста, реализация которого на практике может быть обеспечена через свертывание устаревших, малоценных и неэффективных программ и перераспределение высвобождаемых при этом ресурсов на наиболее приоритетные виды деятельности ООН, где практическая отдача наиболее высока. Важным направле­нием реформы должна стать оптимизация штатной структуры верх­них эшелонов руководства Секретариата ООН. Продолжающееся воп­реки резолюции Генеральной Ассамблеи 41/213 увеличение числа постов заместителей и помощников Генерального секретаря, а также директорских постов не отвечает интересам повышения эффектив­ности ООН.

Реальное реформирование ООН невозможно без серьезных изме­нений ее кадровой политики с учетом требований сегодняшнего дня. Одним из путей на этом направлении является отказ от практики по­стоянных контрактов и переход на некарьерную службу, позволяю­щую гибко маневрировать людскими ресурсами.

В 2000 г. общая численность персонала ООН составляла 33 049 че­ловек, из которых 13 164 человека работали в Секретариате, а свыше 19 тыс. - в других организациях и подразделениях ООН. Из персона-

ла Секретариата 45% имели срочные контракты и 55% - постоянные. По категориям сотрудники Секретариата распределялись следующим образом: заместители и помощники Генерального секретаря состав­ляли 0, 4% от всего персонала, категория директоров - 3, 4%, специа­листов - 34, 6%, общего обслуживания и смежные категории - 61, 6%. Секретариат расположен в центральных учреждениях ООН в Нью-Йорке. Его основные отделения находятся в Аддис-Абебе, Вене, Банг­коке, Бейруте, Женеве, Найроби и Сантьяго.

В последнее время Секретариат ООН во главе с ее Генеральным секретарем стал все активнее и шире использовать предусмотренные Уставом ООН возможности в целях превращения ООН в более эф­фективный инструмент для решения стоящих перед Организацией нередко беспрецедентных задач и энергичного противодействия воз­никающим новым вызовам и угрозам безопасности и стабильности в мире. Нельзя не видеть и заметного вклада этого одного из главных органов ООН в координацию усилий мирового сообщества в повыше­ние эффективности такого представительного и безальтернативного ме­ханизма, каким является Организация Объединенных Наций. Неоце­нимыми являются усилия Секретариата и его Генерального секретаря в борьбе за обеспечение международного мира и безопасности, пре­дотвращение и мирное урегулирование большого количества споров и конфликтов, развитие всех народов мира, в борьбе с нищетой, невеже­ством и болезнями, с несправедливостью, насилием, террором и пре­ступностью, с деградацией и разрушением нашего общего дома. Не случайно на Саммите тысячелетия лидеры всех стран мира в принятой 8 сентября 2000 г. Декларации тысячелетия ООН³ заявили о своей ре­шимости настоятельно призвать Секретариат ООН наилучшим обра­зом использовать выделяемые государствами ООН ресурсы в интере­сах всех государств, задействуя наиболее эффективные методы уп­равления и передовые технологии, а также сосредоточивая усилия на выполнении тех задач, которые соответствуют согласованным при­оритетам государств - членов ООН.

Во исполнение Декларации тысячелетия ООН Генеральный сек­ретарь в своем докладе «План осуществления Декларации тысячеле­тия ООН»⁴ подчеркнул, что в рамках всеобъемлющего и непрерыв­ного процесса реформ Секретариат совершенствует практические методы управления в нескольких областях. В докладе отмечается ряд нововведений, направленных на совершенствование деятельности

Секретариата и повышение практической отдачи. Так, созданная группа старших должностных лиц, представителем которой является Генеральный секретарь, включает в себя руководителей старшего зве­на Секретариата, программ и фондов. Эта группа заседает каждую неделю, и с помощью видеоконференционной аппаратуры в ее рабо­те участвуют сотрудники, которые находятся в Женеве, Найроби, Риме и Вене. Функционируя в качестве своего рода «кабинета», данная группа обеспечивает стратегическое согласование политики и управ­ления в системе ООН. Она также содействует координации структур ООН, разбросанных по всему миру. Еще одним полезным органом является Комитет по управлению и реформе, возглавляемый первым заместителем Генерального секретаря. Комитет регулярно проводит обзор политики и практики в административной, бюджетной и кад­ровой областях.

Созданы четыре исполнительных комитета, действующих на уров­не заместителя Генерального секретаря, которые функционируют в качестве внутренних механизмов принятия решений, охватывающих ключевые для Секретариата области. Это Исполнительный комитет по вопросам мира и безопасности, Исполнительный комитет по эко­номическим и социальным вопросам, Группа ООН по вопросам раз­вития и Исполнительный комитет по гуманитарным вопросам. Пра­ва человека являются темой, которой занимаются все указанные ко­митеты. Кроме того, в целях укрепления планирования и координации между подразделениями, занимающимися операциями по поддержа­нию мира, гуманитарной деятельностью, вопросами развития и по­литическими вопросами, работа Междепартаментской группы по ко­ординации была переориентирована на раннее предупреждение и превентивные меры.

В рамках Секретариата продолжается учеба руководителей всех уровней. Была внедрена охватывающая всех заместителей Генераль­ного секретаря система планов управления программами. В начале 2001 г. Секретариат разработал прототип электронной системы пред­ставления управленческой отчетности, которая позволит ежедневно подготавливать полезные для руководителей указания (например, процент вакансий, статистические данные с разбивкой по признаку пола и по географическому принципу, а также данные об остатках средств) и которая будет расширена, чтобы сделать ее еще одним уп­равленческим инструментом, позволяющим контролировать работу департаментов. Эта система будет связана с существующей Комплекс-

ной системой управленческой информации. В июне 2001 г. Генераль­ная Ассамблея приняла резолюцию, санкционирующую осуществле­ние реформы в области управления людскими ресурсами, которая позволит руководителям отбирать своих сотрудников и Секретариату удовлетворить свои потребности в области управления путем повы­шения мобильности персонала ООН.

Опыт показывает, что роль Секретариата заметно возрастает на всех направлениях деятельности ООН и что информационные технологии приобретают в этой связи все более важную роль в работе Организа­ции. В феврале 2001 г. Генеральный секретарь представил Генераль­ной Ассамблее доклад «Информационная технология в Секретариате: План действий»⁵, в котором содержится информация об инициативах по эффективному внутреннему управлению на основе использования информационных технологий и обмена передовым опытом.

Есть все основания полагать, что Секретариат ООН, усовершен­ствовав методы работы и активизировав свою деятельность, прило­жит все усилия для достижения целей и.выполнения обязательств, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН. Как подчерки­вается в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и пе­ременам от 1 декабря 2004 г., чтобы ООН была эффективной, ей не­обходим профессиональный и хорошо подготовленный Секретари­ат, знания и опыт которого адаптированы для решения стоящих задач XXI в.