Соотношение компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи

Устав ООН содержит специальные положения, регулирующие вза­имодействие и сотрудничество Совета Безопасности с другими глав­ными органами Организации. Полномочия Совета Безопасности не подавляются, а гармонично сочетаются с правами и полномочиями других главных органов ООН, дополняются ими. При этом Устав ООН строго очерчивает компетенцию Совета Безопасности и отграничи­вает ее от компетенции других главных органов ООН. Разграничение компетенции главных органов ООН преследует цель обеспечить чет­кую и оперативную работу всех частей механизма международной организации по поддержанию мира.

Весьма большое значение имеет отграничение компетенции Со­вета Безопасности от компетенции Генеральной Ассамблеи.

Намечая в общих чертах компетенцию Совета Безопасности и Ге­неральной Ассамблеи, Устав определяет ту роль, которую каждый из двух главных органов призван играть в деле поддержания междуна­родного мира и безопасности. Каждый из этих органов ООН обладает определенной независимостью, самостоятельно устанавливает прави­ла своей процедуры и правомочен, как и любой другой орган, толко­вать и применять разделы Устава, относящиеся к его сфере деятельно­сти⁵⁰. Части Устава, затрагивающие компетенцию обоих органов, мо-

гут, как отмечалось на конференции в Сан-Франциско, толковаться указанными органами совместно. Хотя на конференции в Сан-Фран­циско и делалось предложение предоставить Генеральной Ассамблее полное и исключительное право толковать Устав, однако оно не было принято, и единственным результатом обсуждения этого вопроса было включение в Устав статьи 96, дающей право и Совету Безопасности, и Генеральной Ассамблее запрашивать консультативные заключения Международного Суда.

Однако это не означает, что каждый из названных органов функ­ционирует или должен функционировать изолированно, без всякой связи с другим, и что Устав не координирует функции и деятельность этих органов. Наоборот, Устав исходит из того, что успешная дея­тельность ООН немыслима без тесной связи и сотрудничества двух ее главных органов. В то же время в Уставе четко определяются пре­делы такого сотрудничества и устанавливаются специальные нормы, регулирующие порядок взаимоотношений этих органов и исключа­ющие возможность дублирования и параллелизма в их работе.

Прежде всего, соотношение компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи и разграничение компетенции двух этих ор­ганов прослеживаются уже из общего определения функций и пол­номочий каждого из них, изложенных соответственно в пунктах 1 и 2 статьи 24 и статье 10 Устава ООН. В то время как Совет Безопасности наделен действенными функциями и полномочиями принимать ре­шения и предпринимать действия по вопросам, затрагивающим под­держание международного мира и безопасности, функции и полно­мочия Генеральной Ассамблеи заключаются в принятии рекоменда­ций (с ограничениями, указанными в п. 1 ст. 12) и обсуждении этих же вопросов. Генеральная Ассамблея может принимать рекомендации, то есть юридические акты, исполнение которых зависит от доброволь­ного согласия членов ООН и которые не являются для них юриди­чески обязательными.

Совет Безопасности помимо рекомендаций принимает решения, то есть юридические акты, имеющие обязательную силу для всех чле­нов ООН (ст. 25), и предпринимает на основе указанных решений Реальные эффективные действия (включая действия военно-воздуш­ными, военно-морскими и сухопутными силами). Таким образом, в самом Уставе подчеркивается, что в осуществлении основной цели ООН - сохранении и поддержании международного мира и безо­пасности - центр тяжести всей оперативно-политической деятель-

ности Организации лежит на ее центральном органе - Совете Безо­пасности.

Вся история деятельности Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН, особенно в первые послевоенные годы, изобилует попытками со стороны США и других западных стран изменить оп­ределенное Уставом соотношение между компетенцией Совета Безо­пасности и Генеральной Ассамблеи в пользу последней, попытками, направленными на то, чтобы решать вопросы, затрагивающие под­держание международного мира и безопасности, минуя Совет Безо­пасности, в обход его, с помощью «механического большинства» в Генеральной Ассамблее. Этой же цели служат и труды западных юри­стов и политиков, в которых извращается и умаляется действитель­ная роль Совета Безопасности, его значение низводится подчас до положения обычного «исполнительного органа» и оправдывается не­законная практика наделения Генеральной Ассамблеи не присущи­ми ей по Уставу функциями и полномочиями⁵¹.

Разграничение компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи проводится Уставом ООН и по линии предоставления в распоряжение каждого из этих органов соответствующих средств и мер по поддержанию международного мира и безопасности. В то вре­мя как в распоряжение Совета Безопасности Уставом ООН предо­ставлен обширный арсенал средств и мер для осуществления им «глав­ной ответственности» за поддержание международного мира и безо­пасности (например, право проводить расследование любого спора или ситуации, которые могут привести к международным трениям или вызвать спор, согласно ст. 34; определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии по ст. 39; принимать временные меры в соответствии со ст. 40; принимать меры, не связанные с использованием вооруженных сил или связанные с их использованием, согласно ст. 41 и 42 и др.), Генеральная Ассамб­лея может только обсудить вопрос и рекомендовать (с учетом ограни­чений, предусмотренных п. 1 ст. 12) некоторые меры с весьма значи­тельными изъятиями, предусмотренными Уставом (например, изъя­тиями, вытекающими из глав VI и VII).

Таким образом, сравнение компетенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи даже в общем плане показывает, что воз­можности и средства Совета Безопасности в поддержании между­народного мира и безопасности намного шире, чем Генеральной Ассамблеи, а принимаемые Советом решения обладают несравнен-

но большей правовой силой, чем рекомендации Генеральной Ас­самблеи.

Помимо рассмотренных ограничений общего порядка в самом Уставе предусмотрены определенные изъятия из компетенции Гене­ральной Ассамблеи, имеющие целью, как указывалось еще на кон­ференции в Сан-Франциско, «избежать любой возможности колли­зии между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей и лю­бого затруднения в рассмотрении Советом Безопасности сложных и опасных ситуаций»⁵².

Весьма большое значение в этой связи имеет отграничение ком­петенции Совета Безопасности от компетенции Генеральной Ассам­блеи, прямо предусмотренное в пункте 2 статьи 11 и в статье 12 Ус­тава. Пункт 2 статьи 11 фактически подтверждает, что Генеральная Ассамблея имеет право рассматривать вопросы, относящиеся к под­держанию мира и безопасности. Однако этот пункт не расширяет об­щую компетенцию Генеральной Ассамблеи, как она изложена в ста­тье 10, а, наоборот, сужает, отграничивая ее от компетенции Совета Безопасности. В соответствии с этой статьей Совет Безопасности мо­жет поставить перед Генеральной Ассамблеей «любые вопросы, от­носящиеся к поддержанию международного мира и безопасности», а Генеральная Ассамблея может обсуждать и делать рекомендации Со­вету по этим вопросам. Однако все вопросы, по которым необходимо «предпринять действие», должны быть направлены Совету Безопас­ности до или после их обсуждения. Это подчеркивается также пункте 3 статьи 11 Устава, согласно которому Генеральная Ассамблея уполно­мочивается обращать внимание Совета Безопасности на ситуации, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности. Следовательно, Совет Безопасности обладает исключительной ком­петенцией в отношении вопросов, по которым необходимо предпри­нять действия.

Другое весьма существенное ограничение полномочий Генераль­ной Ассамблеи в пользу Совета Безопасности содержится в пункте 1 статьи 12 Устава, согласно которому Генеральная Ассамблея не мо­жет делать каких-либо рекомендаций по любому спору или ситуации, когда Совет Безопасности осуществляет в отношении этого спора или ситуации возложенные на него Уставом функции, если только Совет безопасности не запросит ее об этом.

Смысл пункта 1 статьи 12 состоит в том, чтобы избежать, не допус­тить одновременного или параллельного выполнения и осуществле-

ния функций и полномочий по вопросам поддержания международ­ного мира и безопасности двумя главными органами ООН - Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей. Для разрешения возможно­го конфликта двух органов и исключения возможности дублирования в их деятельности Устав ООН предоставляет преимущественное и ис­ключительное право исполнения функций по такого рода вопросам одному из двух органов, а именно Совету Безопасности, и возлагает на другой орган - Генеральную Ассамблею - обязанность всемерно со­действовать Совету в исполнении им его функций.

Как явствует из вышеизложенного, соотношение компетенции Со­вета Безопасности и Генеральной Ассамблеи определяется Уставом весьма четко и исключает возможность какого-либо иного толкова­ния, хотя такие попытки неоднократно предпринимались западны­ми теоретиками и идеологами. Под видом заботы об укреплении эф­фективности ООН в поддержании международного мира и безопас­ности определенные круги западных стран развернули настоящее наступление на положения Устава ООН, четко устанавливающие пол­номочия и функции Совета Безопасности по пресечению актов аг­рессии и других нарушений мира. Разного рода планы и предложе­ния, направленные на пересмотр важнейших положений Устава ООН, регулирующих действия от имени ООН по поддержанию мира, ожив­ленно обсуждались в западной политической и юридической лите­ратуре. Более того, некоторые страны предпринимали настойчивые попытки протащить свои планы в органах ООН. Наглядным свиде­тельством этого могут служить различного рода «предложения», вно­сившиеся некоторыми странами при рассмотрении важнейшего во­проса о применении вооруженных сил ООН в Специальном комите­те по операциям по поддержанию мира, в ходе работы Специального комитета по Уставу ООН и усилению роли Организации и на сесси­ях Генеральной Ассамблеи.

Суть подобных предложений при всем их многообразии сводилась к тому, чтобы ревизовать основные нормы Устава ООН, регулирую­щие применение силы от имени ООН в случае угрозы миру, наруше­ний мира или актов агрессии. Именно таким целям служили попыт­ки этих государств при рассмотрении в ООН и ее органах вопроса о повышении ее эффективности в упрочении всеобщего мира обосно­вать право Генеральной Ассамблеи и Генерального секретаря ООН осуществлять так называемые операции по поддержанию мира, в от­личие от «принудительных действий», и использовать вооруженные силы от имени ООН на основании решения Генеральной Ассамблеи.

Для этого некоторые страны даже предлагали дополнить Устав ООН новой главой о таких операциях⁵³.

Подобные предложения оказались несостоятельны, поскольку они отражали лишь желание определенных стран попытаться задним чис­лом путем включения в Устав ООН разного рода «дополнительных глав» оправдать и легализовать беззаконную практику попрания ос­новных положений Устава и обхода Совета Безопасности при осуще­ствлении им от имени ООН действий, связанных с применением во­оруженных сил.

Достойный отпор попыткам и предложениям западных стран, на­правленным на ревизию Устава ООН, был дан в Меморандуме Пра­вительства СССР относительно операций ООН по поддержанию меж­дународного мира и безопасности от 16 марта 1967 г., в котором раз­виваются и конкретизируются предложения, вносившиеся Советским Союзом ранее в органах ООН, и убедительно обосновывается тот факт, что «положения Устава ООН, регулирующие применение силы от имени Организации, являются надежной гарантией соответствующих интересов молодых независимых государств, всех миролюбивых стран» и что «пересмотр их мог бы привести к весьма опасным по­следствиям»⁵⁴.

Как следует из анализа Устава ООН, Совет Безопасности ни в коей мере не является подконтрольным или подчиненным органом Гене­ральной Ассамблеи. Хотя согласно пункту 3 статьи 24 и пункту 1 ста­тьи 15 Совет Безопасности должен представлять на рассмотрение Ге­неральной Ассамблеи ежегодные доклады и, по мере надобности, спе­циальные доклады, которые включают отчет о мерах по поддержанию международного мира и безопасности, принятых Советом Безопас­ности или намеченных к выполнению, однако Генеральная Ассамб­лея лишена права выносить по ним порицание, неодобрение или при­нимать какие-либо резолюции, в которых содержались бы рекомен­дации, противоположные тем, что приняты Советом Безопасности. На практике вплоть до 26-й сессии в 1971 г. Генеральная Ассамблея просто принимала такие доклады к сведению.

На 26-й сессии Генеральной Ассамблеи по предложению Туниса, Бельгии и Бурунди впервые была принята резолюция 2864 (XXVI), которая, не ограничиваясь принятием к сведению доклада Совета Безопасности, содержала просьбу, адресованную Генеральному сек­ретарю ООН, представить на следующей сессии Генеральной Ассам­блеи предложения и пожелания на основе мнений, полученных от

государств - членов ООН, относительно повышения эффективности и улучшения деятельности Совета Безопасности.

Принципиальная позиция Советского Союза по вопросу о повы­шении эффективности ООН и методах достижения этой цели изло­жена в специальном заявлении от 6 июня 1972 г., в котором, в част­ности, подчеркивается, что «Совет Безопасности сам, и только сам, может рассматривать и определять пути и средства повышения своей эффективности в выполнении возложенных на него по Уставу задач, методы и процедуры своей работы в строгом соответствии с Уставом и в порядке, предусмотренном Временными правилами процедуры. Вопросы о повышении эффективности Совета Безопасности не вхо­дят в компетенцию Генеральной Ассамблеи, как она определена в Уставе, и поэтому принятие Генеральной Ассамблеей на 26-й сессии резолюции 2864 по этому вопросу находится в противоречии с основ­ными положениями Устава»⁵⁵. В 70-80-х гг. прошлого столетия Ге­неральная Ассамблея вернулась к своей традиционной практике при­нятия к сведению ежегодных докладов Совета Безопасности, хотя в некоторых случаях и принимала резолюции по этому вопросу. Одна­ко в последнее время доклады Совета Безопасности стали тщательно рассматриваться на Ассамблее.

Если Совет Безопасности и содействовал осуществлению некото­рых резолюций Генеральной Ассамблеи (например, Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, ре­золюции по палестинскому вопросу и др.), то лишь потому, что нео­существление этих резолюций могло бы привести, по мнению Сове­та, к угрозе миру или нарушению мира. Последнее обстоятельство и упускают из виду некоторые юристы и политики, когда характеризу­ют Совет Безопасности как «исполнительный» орган ООН.

Итак, Совет Безопасности ни в коей мере не является исполни­тельным органом Генеральной Ассамблеи, обязанным выполнять любые резолюции последней и при любых обстоятельствах. Содей­ствие проведению резолюций Генеральной Ассамблеи в жизнь явля­ется дискреционным правом Совета Безопасности, а не его обязан­ностью.

В то же время необходимо подчеркнуть такую особенность взаи­моотношений Совета Безопасности с Генеральной Ассамблеей, как определенная зависимость осуществления некоторых полномочий Ге­неральной Ассамблеи от предварительного решения Совета Безопас­ности (например, при решении вопросов о приеме в ООН новых чле-

нов, о назначении Генерального секретаря, при мирном урегулиро­вании споров и разногласий между государствами, при решении во­просов о приостановлении осуществления прав и привилегий члена ООН или об исключении члена ООН из Организации).

Чтобы иметь более полное представление о соотношении компе­тенции Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, необходимо помимо анализа текста Устава обратиться и к самой практике отноше­ний этих двух органов. В ходе практической деятельности Совета Бе­зопасности и Генеральной Ассамблеи характерным для политики за­падных стран (особенно в первые годы деятельности ООН) было стрем­ление обойти важнейший орган по согласованию действий государств двух различных социально-экономических систем - Совет Безопас­ности при решении международных политических вопросов, затраги­вающих поддержание международного мира и безопасности. Рас­сматривая послевоенную деятельность Совета Безопасности и Ге­неральной Ассамблеи, нельзя не заметить, что соотношение между компетенцией обоих органов, которое было определено на конферен­ции в Сан-Франциско и зафиксировано в Уставе ООН, усилиями США и их союзников претерпевало подчас существенные отклонения и сдви­ги в направлении постепенного переноса центра тяжести с Совета Бе­зопасности на Генеральную Ассамблею.

Для достижения указанных целей западные страны прибегали к различного рода маневрам и процедурным уловкам. Весьма часто ис­пользовался такой прием, как снятие с повестки дня Совета Безопас­ности того или иного вопроса, не рассмотренного Советом до конца, чтобы дать возможность Генеральной Ассамблее заниматься в соот­ветствии с пунктом 1 статьи 12 указанным вопросом (так было с об­суждением в Совете Безопасности греческого вопроса в 1947 г., ко­рейского вопроса в 1951 г. и др.).

Западные страны прибегали и к прямому нарушению процедуры, используя предоставляемую пунктом 1 статьи 12 возможность обсуж­дать тот или иной вопрос в Генеральной Ассамблее (но не принимать по нему рекомендаций), который находился в повестке дня Совета Безопасности для принятия по нему рекомендаций, или просто не допуская с помощью большинства в Совете Безопасности включе­ния того или иного вопроса в повестку дня Совета. Например, в пове­стку дня Совета Безопасности не были включены тунисский (1952 г.), марокканский (1953 г.), алжирский (1956 г.) вопросы, вопрос об аг­рессии Великобритании против княжества Оман (1957 г.) и др.

В своих корыстных интересах западные страны не останавливались и перед прямыми нарушениями Устава ООН, наделяя незаконно уч­реждаемые Генеральной Ассамблеей многочисленные комиссии функ­циями расследования (Комиссия ООН по объединению и восстанов­лению Кореи, Специальный комитет по венгерскому вопросу и др.), создавая «вспомогательные» органы Генеральной Ассамблеи, узурпи­рующие права и полномочия Совета Безопасности (Межсессионный комитет по вопросам мира и безопасности в 1947 г., Комитет коллек­тивных мероприятий в 1950 г. и др.).

Следует отметить, что США, Великобритания и другие западные страны своей обструкционистской политикой нанесли значительный ущерб деятельности Совета Безопасности. С течением времени этот орган стал все реже собираться на заседания (например, в 1947 г. было 137 заседаний, в 1959 г. - всего 5; лишь позднее число заседаний воз­росло: в 1972 г. - 60, в 1982 - 77, в 1985 - 78, в 1986 г. - 91 заседание). Количество важных политических вопросов, представляемых на рас­смотрение Совета, сокращалось. Однако планы западных стран, име­ющие своей основной целью пересмотреть, нарушить взаимоотноше­ние между компетенцией Совета Безопасности и Генеральной Ассам­блеи, обернулись в ряде случаев против самих авторов указанных планов.

Положение коренным образом изменилось после окончания «хо­лодной войны» в 90-е годы, когда работа Совета Безопасности стала более интенсивной. Так, в 1998 г. Совет Безопасности провел 119 офи­циальных и 226 консультативных заседаний, в 1999 г. соответственно 131 и 238, а в 2000 г. уже 167 официальных и 210 консультативных заседаний.

Происшедшее в последнее время коренное изменение соотноше­ния сил в пользу мира, демократии и социального прогресса, все воз­растающая роль развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки, увеличение количества членов ООН более чем втрое, зна­чительная перегруппировка голосов в самой Генеральной Ассамблее вызвали беспокойство и недовольство западных политиков и госу­дарственных деятелей, которые высказывают уже критические заме­чания в адрес Генеральной Ассамблеи, пытаясь поставить ей «в вину» «неопределенные и безответственные резолюции», «нарушение внут­ренней юрисдикции государств»⁵⁶ и т.д.

Утратив послушное большинство голосов в Генеральной Ассамб­лее, западные страны лишились возможности держать под контро-

лем деятельность этого органа. Более того, они оказались под угро­зой принятия Ассамблеей резолюций, которые не отвечали бы их ин­тересам. Поэтому западные политики стали испытывать явное бес­покойство. В этой связи характерным является заявление одного из бывших постоянных представителей США при ООН Дж. Буша, ко­торый, в частности, отмечал: «Было время, когда всем моим предше­ственникам достаточно было поднять бровь, и мы имели немедлен­ное большинство. Теперь это не так»⁵⁷. В последние годы те же запад­ные политики начинают все чаще выступать с заявлениями о том, что повышение активности Генеральной Ассамблеи является «нару­шением духа Устава, разрушением равновесия, установленного Ус­тавом в соответствующих сферах основных и менее важных полно­мочий»⁵⁸, и что «численное большинство в Генеральной Ассамблее ООН не имеет необходимой связи с моралью, справедливостью или даже практической политикой в современном мире»⁵⁹.

Противоправная практика обхода и игнорирования Совета Безо­пасности западными странами вызывала и вызывает резкую, обосно­ванную критику и мощное противодействие со стороны миролюби­вых государств, которые справедливо полагают, что Организация Объединенных Наций может быть действительно укреплена, а ее де­ятельность - улучшена только в том случае, если будут строго соблю­даться основные принципы и нормы Устава ООН и если принцип согласованности усилий постоянных членов Совета Безопасности станет наконец руководящим принципом не только Совета Безопас­ности, но и всей ООН. Представители России неоднократно подчер­кивали ведущую роль Совета Безопасности при разрешении вопро­сов, относящихся к поддержанию международного мира и безопас­ности.

Совету Безопасности должен согласно Уставу оказывать всемер­ное содействие Генеральный секретарь ООН, который имеет право присутствовать на заседаниях Совета или посылать своих представи­телей. По Уставу он имеет право доводить до сведения Совета Безо­пасности информацию о любых вопросах, которые, по его мнению, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 99). Генеральный секретарь подготавливает повестку дня Совета Безопасности и принимает меры по выполнению решений последне­го. Совет Безопасности не только неоднократно пользовался услуга­ми Генерального секретаря в целях получения соответствующих юри­дических заключений и меморандумов по определенным вопросам,

но и поддерживал его посредническую деятельность, направленную на достижение соглашения и урегулирование разногласий между чле­нами ООН по некоторым вопросам (например, по кипрскому вопро­су, по урегулированию ирано-иракского конфликта).

Совет Безопасности сотрудничает и с таким главным органом ООН, как Международный Суд. Совет Безопасности может запрашивать консультативные заключения Международного Суда, которые, прав­да, не являются для Совета обязательными. Совет Безопасности ис­пользовал это право всего один раз - в 1970 г., когда он в своей резо­люции 284 запросил консультативное заключение Международного Суда по вопросу о юридических последствиях для государств, вызы­ваемых продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии вопреки резолюции 276 (1970) Совета Безопасности. Совет Безопас­ности рекомендует условия, согласно которым государство, не явля­ющееся членом Организации, может стать участником Статута Меж­дународного Суда (ст. 93 Устава). Таким участником Статута Между­народного Суда до 2002 г. была Швейцария. В случае невыполнения решения Международного Суда Совет Безопасности может провести это решение в жизнь принудительным порядком.

Из рассмотрения характера взаимоотношений Совета Безопасно­сти с другими главными органами ООН следует, что Совет пользует­ся внутри системы органов ООН значительной долей независимости и не нуждается при принятии решений в согласии или одобрении Ге­неральной Ассамблеи или других главных органов ООН. Одной из существенных особенностей юридического статуса Совета Безопас­ности является то, что он не связан в своей деятельности решениями или рекомендациями других органов ООН.