Местные органы управления в первой половине XIX века. Особенности управления окраинами Империи (Финляндия, Польша, Прибалтика, Бессарабия, Закавказье, Казахстан, Сибирь).

Местное самоуправление:

Устройство и управление Финляндии. Присоединив Финляндию, Александр I провозгласил сохранение местного устройства Финляндии, себя он объявил князем финляндским. Финляндия получила особую систему государственного устройства, которая была закреплена в документе, названном Александром конституцией: Финляндия составляла особое княжество Финляндское. Царь выступал в Финляндии в двойной роли: и как российский император (представитель Финляндии с иностранными государствами) и как великий князь финляндский (право объявлять войну и заключать мир, был главой исполнительной власти, законодательные функции и высшей судебной властью). Основными органами власти в Финляндии были сенат, сейм (созывался каждые 5 лет), генерал-губернатор и министр статс-секретарь.

Сенат состоял из двух главных отделов или департаментов (состоял из 10 членов): хозяйственного (гражданское управление) и судебного (отправление суда). С закрытием сейма его полномочия прекращались. Состоял Сейм из палат четырех сословий: рыцарство и дворянство, духовенство, горожан, крестьян. Прения происходили в каждой палате отдельно. Решение сейма признавалось состоявшимся, если оно выносилось тремя палатами. Если же вопрос касался издания, изменения, пояснения или отмены основных законов или изменения законодательства о сословных привилегиях, то требовалось согласие всех четырех палат. Если вопрос решался положительно только двумя палатами, то он считался отвергнутым сеймом. Сейм участвовал вместе с императором и великим князем в осуществлении законодательной власти. Без согласия сейма не мог быть издан, изменен или отменен ни один закон. Сейм имел право законодательной инициативы (по отношению к неосновным законам) и право возбуждать перед царем ходатайства (право петиций). Сейму принадлежало также право решать вопросы об установлении новых налогов или создании новых источников государственных доходов. Фактически же сейм в течение

первой половины века почти не созывался.

Генерал-губернатор являлся председателем сената и представителем императора и великого князя в Финляндии. Генерал-губернатору подчинялись все административные органы Финляндии, в частности губернаторы.

Министр статс-секретарь Финляндии был официальным посредником между высшим местным правительством Финляндии и императором и великим князем. Он докладывал последнему дела, которые посылались на утверждение Сената.

Территория Финляндии была разделена на восемь губерний, во главе которых стояли губернаторы.

Управление Польшей. В 1815 году была обнародована «Конституционная хартия» Польши, по которой российский император объявлялся наследственным царем Царства Польского. Внешняя политика Российской империи и Царства Польского была объявлена единой, в силу чего вопросы о войне и мире разрешались императором. Но Царство Польское имело свою армию. «Конституционной хартией» было установлено существование Сейма. Он делился на две палаты (избы) —сенаторскую и посольскую. Сенаторскую избу (сенат) составляли представители знати, пожизненно назначавшиеся царем, а посольскую избу — 128 депутатов, из которых 77 депутатов посылала шляхта (дворянство) и 51 —общины (гмины).

Депутатов от шляхты избирали на воеводских сеймиках, в которых участвовала только шляхта. Крестьяне и рабочие не обладали избирательными и вообще политическими правами, таким образом хартия сохраняла господствующее положение шляхты. Сейм обсуждал законопроекты, вносимые в него от имени царя или Государственного совета. Законодательной инициативы сейм не имел. Управление Царством Польским находилось в руках наместника, Государственного совета и состоявшего при

наместнике Административного совета. Государственный совет был совещательным органом при наместнике. Административный совет состоял из министерств: военного, юстиции, внутренних дел и полиции, просвещения и вероисповедания.

Во главе польской армии Александр I поставил своего брата Константина, учредив вопреки конституции особую должность комиссара при польском правительстве.

В Польше вспыхнуло восстание, которое Николаю I удалось подавить, после чего издан «Органический статут»: отменялась польская конституция, которая была дана Польше Александром I, Польша объявлялась инкорпорированной частью Российской империи («неотъемлемой частью империи»). Соответственно с этим польская корона объявлялась наследственной в русском императорском доме. Сейм — основной конституционный орган — упразднялся. Эти функции были переданы Административному совету во главе с наместником императора. Провозглашалась несменяемость судей, установление городского самоуправления и сохранение польского языка в суде, административном делопроизводстве и школе.

Белоруссия и Украина в первой половине X I X в. Николай I отменил действие Литовского статута в украинских и литовско-белорусских губерниях и распространил на них общерусское законодательство; используя православную церковь, он принял меры к возвращению в православную церковь всех униатов (т. е. признавших главенство римского папы).

Грузия. В Манифесте о присоединении Грузии не упоминалось об условиях этого присоединения. Присоединение должно было быть осуществлено на основе так называемых 16 «простительных пунктов», одобренных Павлом I.: сохранение за грузинским царем Георгием XII прав наследственного правителя Грузии с титулом царя. Но Георгий XII вскоре умер, a l l марта 1801 г. был убит Павел I. Александр I издал новый Манифест о присоединении Грузии (12 сентября 1801 г.), в котором не предусматривались «простительные пункты». По этому Манифесту грузинская династия Багратидов устранялась совершенно. Во главе Грузии было поставлено Верховное грузинское правительство, которое разделялось на четыре экспедиции, возглавлявшиеся русскими чиновниками. Возглавлялось Верховное правительство правителем Грузии, также назначавшимся из русских чиновников.

Правитель Грузии должен был подчиняться главнокомандующему русскими войсками на Кавказе, поскольку он был его заместителем по гражданскому управлению. Главнокомандующий являлся и председателем общего собрания правительства. Таким образом, в руках главнокомандующего сосредоточивалась вся власть над Грузией.

Грузия была разделена на четыре уезда. Уездными органами были уездный суд и управа земской полиции, возглавлявшиеся русскими чиновниками. В наиболее крупные грузинские города назначались коменданты также из русских чиновников, помощниками которых были так

называемые нацвалы из грузинских дворян». В судах Грузии гражданские дела должны были рассматриваться на основании местного обычного права и

Уложения царя Вахтанга VI. Уголовные же дела решались на основании русских законов.

В 1803-1804 гг. присоединяются части Западной Грузии. Вначале признал над собой власть русского императора властитель Мингрелии, затем имеретинский царь Соломон, сохранивший царский титул, и, наконец, властитель Гурии, который являлся вассалом имеретинского царя.

Положение грузинского народа, который стал испытывать двойной гнет — и от собственных своих помещиков и от произвола царской администрации, — было тяжелым. Уже вскоре после присоединения Грузии к России начались восстания (в 1804 г., в 1810 г. — в Имеретии, в 1811-1812 гг. — в Кахетии, в 1819-1820 гг. — снова в Имеретии и в 1841 г. в Грузии). Восстания были подавлены. Принявший участие в восстании 1810 г. имеретинский царь Соломон был лишен престола, и в Имерети было введено русское правление. В конце концов власть и других местных властителей была ликвидирована царским правительством и на всю территорию Грузии была распространена русская административная система (с разделением на губернии, а губерний — на уезды). Так, в 1829 г. было окончательно присоединено к России Гурийское княжество, в 1858 г. — Сванетское, в 1864 г. —Абхазское и в 1865 г. — Мингрельское.

Азербайджан и Армения. Ханы Карабахского и Шехинского ханств признали себя вассалами России, и их власть в ханствах была сохранена. Другие же азербайджанские ханства были полностью присоединены к России. Туда были посланы коменданты из русских офицеров, и в них было введено так называемое «комендантское управление». С течением времени на них была распространена русская административная система.

Казахстан. С начала XIX в. стало усиливаться наступление на Казахские ханства со стороны соседних держав. Царское правительство, учитывая усиливающуюся слабость Казахского государства, начало борьбу за подчинение казахстанских территорий своему влиянию. На первом этапе экспансии ему удалось обеспечить продвижение во власть в Казахских ханствах тех представителей местной знати, которые находились в дальнейшем под полным контролем царской администрации.

На втором этапе продвижения в Казахстан стали ликвидироваться остатки политической самостоятельности ханств. В 1822 г. под руководством М. М. Сперанского был разработан так называемый «Устав о сибирских киргизах» (царское правительство именовало казахов киргизами). Этим Уставом и должно было регулироваться управление центральными территориями Казахстана. Ханская власть была отменена. Территория разделялась на округа (они назывались внешними округами Омской области); округа делились на волости (причем в основание волостного деления был положен не территориальный, а родовой принцип), волости — на аулы.

Во главе округов стояли окружные приказы, состоявшие из старшего султана (выбиравшегося на три года всеми султанами) и заседателей (двое из них были русскими и назначались царской администрацией из чиновников, остальные избирались султанами, баями и старшинами). Хотя главой окружного приказа считался старший султан, но фактически ключевую роль в управлении округами играли русские заседатели из числа чиновников.

Во главе волостей стояли выборные волостные султаны, но царское правительство принимало меры к тому, чтобы постепенно их должности становились наследственными. Аулы возглавлялись выборными старшинами. В Уставе специально оговаривалось, что султанам, не являвшимся выборными должностными лицами, запрещалось вмешиваться в дела управления. Хотя Устав 1822 г. проводил принцип выборности местной администрации, но после избрания все должностные лица подлежали утверждению, при этом не угодные правительству люди отводились.

Уставом 1822 г. ограничивалась компетенция суда баев. Дела по обвинению в государственной измене, убийстве, грабеже, в неповиновении установленной власти должны были рассматриваться в окружных приказах.

В некоторых территориях система управления была несколько иной: во главе стоял султан-правитель, назначавшийся царским правительством. При каждом таком султане-правителе находился отряд царских войск под командованием русских офицеров.

Фактически некоторое время сохранялась система государств, находившихся в вассальных отношениях к Российской империи. С течением времени их территория была полностью инкорпорирована в состав Российской империи.

Прибалтика. Прибалтика имела значительные привилегии, она была включена в состав России согласно ст. 4 Ништадского мирного договора. Это положение было еще раз подтверждено Абовским трактатом и мирным договором от 16 июня 1743 г. и Верельским мирным договором от 3 августа 1790 г. Вместе с тем Ништадский договор (ст. ст. 9 и 10) допустил шведские гарантии в отношении сохранности за местным населением его привилегий и веры. Сверх того, шведы согласно ст. 6 упомянутого договора получили право на беспошлинный вывоз хлеба из указанных провинций.

Таким образом, она была составной частью Империи, инкорпорированную в нее согласно условиям Ништадского мирного договора. Население этого края (точнее, только небольшая его часть, а именно этнические немцы) имело в качестве привилегии некоторый объем прав по устройству местных сословных учреждений, которые никак не могут быть отнесены по своему существу к государственным.

До 1845 г. период характеризуется изданием источников права, могущих быть применимыми в качестве действующих. После 1845 г. происходит постепенного слияния местных узаконений с общеимперскими: упразднение местных учреждений и замена их общими правительственными органами управления. В случае коллизии местного закона с общеимперским силу получает последний. Происходил процесс отмены прав и привилегий, противоречащих изданным общеимперским законам.

Местные прибалтийские учреждения. Первоначально продолжали действовать порядки и учреждения, созданные еще в эпоху до русского владычества. С 1710 по 1762 г. Прибалтика живет по старым установлениям и имперская власть проявляет себя только военным присутствием в крае. В каждой исторической провинции существует сословный орган представительной власти - ландтаг, на который избираются представители от сословий: дворянства, духовенства и горожан. Помимо этого дворянство и горожане имеют собственные корпоративные организации. Города управляются по старым магистратским установлениям, в которые входят представители от городских цехов. В начале XIX в. и вплоть до 1845 г. прибалтийские учреждения не испытывали серьезных изменений, разве что в 1801 г. все три прибалтийские провинции объединились в одно Остзейское генерал-губернаторство, просуществовавшее, впрочем, до 1876 г. Правда, необходимо отметить, что в период с 1808 по 1819 г. Эстляндия имела особого генерал-губернатора в лице принца Ольденбургского.

В 1866 г. в Прибалтийских губерниях вводится общее волостное управление крестьянами, принятое для крестьян Империи по отмене крепостной зависимости в 1861 г. В 1877 г. вводится в действие Городовое положение 1870 г., впрочем, старые сословные магистраты продолжают здесь действовать до 1889 г. Связано это было с тем, что магистраты продолжали выполнять некоторые судебные функции, однако с распространением на Остзейские губернии действия Судебных уставов 1864 г., что как раз и произошло в 1889 г., они утратили свое значение.

Вместе с тем в трех Прибалтийских губерниях вплоть до 1917 г. продолжали действовать старинные сословные учреждения остзейского рыцарства и лютеранской церкви.

Бессарабия. При присоединении в 1812 г. Бессарабии к России за ней в качестве привилегии сохранились ее прежние узаконения и права.

После неудачной для России Крымской войны часть Бессарабии (Измаильский уезд) отошла к Румынии, но ст. 45 Берлинского трактата 1878 г. вновь присоединила ее к России. В 1818 г. в Бессарабии учреждается особое областное управление, во главе Бессарабской области становится особый генерал-губернатор, который соединял в своих руках военное и гражданское управление областью, одновременно гражданское управление поручалось особому губернатору. При генерал-губернаторе находился областной совет в составе: генерал-губернатор (председательствующий), губернатор, областной предводитель дворянства, вице-губернатор, председатель казенной палаты, управляющий палатой казенных имуществ, председатель областного суда и два бессменных члена, назначаемых в совет высочайшей властью по представлению генерал-губернатора. При губернаторе состояло областное правление, по своему статусу и возможностям равнявшееся губернскому правлению в губерниях Европейской России. Данный порядок окончательно утвердился с 1828 г. и был зафиксирован в Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1832, 1842 и 1857 гг. В 1873 г. на Бессарабию было распространено действие Уч. губ. и она стала управляться на общих с остальными губерниями Империи основаниях.