ТЕМА 1: «Государственные и муниципальные финансы как элемент финансово-кредитной системы».

Курс основных лекций по дисциплине

«Государственные и муниципальные финансы»

ТЕМА 1: «Государственные и муниципальные финансы как элемент финансово-кредитной системы».

1. Финансово-кредитная система. Ее звенья и принципы формирования.

2. Сущность и функции государственных финансов.

3. Государственная финансовая система и ее звенья.

Распределение и перераспределение созданного в обществе продукта, в конечном счете, находит свое выражение в созда­нии централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. При этом важным элементом механизма перераспреде­ления денежных средств субъектов экономических отношений в условиях рыночной экономики является финансовый рынок.

Существование финансового рынка обусловлено наличием вре­менно свободных денежных средств, которые аккумулируются в кредитной системе (рынок кредитных ресурсов), а также наличием ценных бумаг, которые выпускаются хозяйствующими субъектами и государством с целью привлечения свободных денежных средств (фондовый рынок). В результате объективно существующее несов­падение суммы собственных денежных средств с потребностью в них способствует временному перераспределению свободных денег от их владельцев к заемщикам на определенных условиях.

Одним из главных субъектов финансового рынка является го­сударство. Взаимоотношения государства и финансового рынка многоплановы. Государство может выступать кредитором и заем­щиком, устанавливать общие правила функционирования рынка и осуществлять повседневный контроль за ним, проводить через рынок официальную денежно-кредитную политику. Чаще всего на финансовом рынке государство выступает в качестве заемщика, что связано с таким широко распространенным явлением, как дефицит государственного бюджета. Для покрытия дефицита госу­дарство выпускает ценные бумаги. Эмитентом этих ценных бумаг является правительство, а агентом — Центральный банк.

Централизованные и децентратизованные фонды, а также кре­дитные ресурсы в совокупности составляют финансово-кредитную систему (ФКС) любого национального хозяйства.

В целом ФКС включает две подсистемы: финансовую и кре­дитную. Каждая их этих подсистем делится на сферы, а те в свою очередь — на звенья, подразделения и т.п. Хотя каждый элемент ФКС имеет свои организацию, механизм и порядок функцио­нирования, все они тесно взаимосвязаны и оказывают большое влияние на развитие национальной экономики.

Финансовая подсистема ФКС, в свою очередь, делится на:

1) централизованные финансы:

государственный бюджет;

внебюджетные фонды;

государственный кредит;

финансы государственных предприятий;

государственное страхование;

2) децентрализованные финансы:

финансы коммерческих предприятий и организаций;

финансы некоммерческих организаций;

финансы кредитных организаций;

финансы страховых организаций;

3) финансы домашних хозяйств.

Централизованные финансы представляют собой финансы госу­дарства и используются для регулирования национальной эконо­мики в целом. С их помощью денежные средства хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируются в бюджетных и внебюджет­ных фондах государства в целях удовлетворения общественных потребностей. Более подробно их структура будет рассмотрена в главе 2.

Децентрализованные финансы — это денежные средства (доходы и накопления) хозяйствующих субъектов. Они используются для производства и реализации товаров и услуг, а также воспроиз­водства капитала и рабочей силы. Именно они составляют основу финансовой системы. Поскольку преобладающая часть финансо­вых ресурсов сконцентрирована у предприятий, то и стабильность финансовой системы зависит от устойчивости их финансового положения.

Финансы предприятий представляют собой совокупность эко­номических денежных отношений, связанных с образованием пер­вичных доходов и накоплений, их распределением и использова­нием. Финансы предприятий выполняют две функции:

формирования и использования денежных доходов и фондов;

контрольную.

На организацию децентрализованных финансов существен­ное влияние оказывают отраслевые особенности и особенности организационно-правовой формы предприятий.

По отраслевой принадлежности финансы предприятий можно разделить на финансы: промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, торговли, строительства, дорожного хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.

Исходя из организационно-правовых форм децентрализованные финансы делятся на финансы коммерческих и некоммерческих предприятий. Для коммерческих организаций основной целью яв­ляется получение прибыли. Они функционируют как хозяйственные товарищества, общества, в том числе и как акционерные общества. Цель некоммерческих организаций и их основная деятельность не сводятся к получению прибыли и ее распределению между участ­никами. Они функционируют в форме финансируемых собствен­ником учреждений, относящихся к непроизводственной сфере, потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций, благотворительных фондов и т.п.

Финансы домохозяйств — это денежные средства граждан, кото­рыми они располагают в рамках отдельной экономической ячейки общества. Такой ячейкой является домохозяйство. Домохозяйство охватывает совместно проживающих людей, ведущих общее хо­зяйство, поэтому финансы домохозяйств — это денежные отно­шения между гражданами, совместно ведущими общее хозяйство. Они используются в целях удовлетворения личных и семейных потребностей и являются материальной основной жизни граждан. Выделяют денежные доходы и расходы домохозяйств.

Денежные доходы домохозяйств включают:

оплату труда членов семьи;

доходы от предпринимательской деятельности, операций с личным имуществом и кредитно-финансовых операций;

государственные пенсии, пособия, стипендии и другие со­циальные трансферты.

Денежные расходы бюджета домохозяйств подразделяются на три группы:

потребительские расходы (покупка потребительских товаров, товаров длительного пользования, оплата услуг); налоги, обязательные платежи и добровольные взносы; денежные накопления и сбережения.

Кредитная подсистема ФКС включает:

1) банковскую сферу:

эмиссионные банки (Центральный и Национальный банки);

неэмиссионные банки, которые охватывают коммерческие и специализированные банки (ипотечные, инновационные, инвестиционные, сберегательные и т.п.);

2) парабанковскую сферу:

• специализированные кредитно-финансовые институты (кре­дитные товарищества, расчетные центры, страховые общества, лизинговые и факторинговые фирмы, ломбарды и т.п.);

• почтово-сберегательные учреждения.

В банковской сфере центральное положение занимает Цент­ральный банк, который исторически выделился из массы коммер­ческих банков еще в XVIII—XIX вв. Именно Центрапьному банку государство предоставляло исключительное право эмиссии банкнот. Поэтому эмиссионная функция — старейшая и одна из наиболее важных функций Центрального банка. Кроме того, Центральный банк выполняет также функции:

хранения государственных золотовалютных резервов;

хранения резервного фонда других кредитных учреждений;

денежно-кредитного регулирования экономики;

кредитования коммерческих банков и осуществления кассо­вого обслуживания государственных учреждений;

проведения расчетов и переводных операций;

• контроля за деятельностью кредитных учреждений.

Неэмиссионные (коммерческие) банки представляют собой глав­ные «нервные» центры кредитной системы. Коммерческие банки аккумулируют свободные денежные средства и предоставляют кре­диты хозяйствующим субъектам. Они также осуществляют расчеты и организуют платежный оборот в масштабах всего национального хозяйства, выполняют другие операции (комиссионные и посред­нические операции, операции на фондовом рынке). Современный коммерческий банк выполняет до 1 0 0 видов операций.

Особое место среди неэмиссионных банков занимают спе­циализированные банки, деятельность которых сосредоточена на выполнении отдельных операций. Так, инвестиционные банки проводят операции по выпуску и размещению на фондовом рынке ценных бумаг. Свой капитал они используют для долгосрочного кредитования различных отраслей хозяйства. Ипотечные бан­ки выдают кредиты под затог недвижимости. Длительное время специализированные кредитно-финансовые учреждения играли подчиненную роль, уступая коммерческим банкам. Однако после Второй мировой войны их роль в условиях рыночной экономики существенно возросла. Это произошло, с одной стороны, из-за усиления значения операций, на которых специализировались эти институты, а с другой — из-за усиления их взаимосвязи с коммер­ческими банками.

Кредитная подсистема ФКС, кроме банковской сферы, включа­ет еще парабанковскую сферу, куда входит обширная группа сбе­регательных учреждений — взаимосберегательные кассы, довери­тельно-сберегательные банки, ссудо-сберегательные ассоциации, кредитные кооперативы и др. Все эти учреждения специализиру­ются на том, что привлекают мелкие сбережения и доходы, кото­рые без помощи кредитной системы не могут функционировать как капитал.

Финансовая и кредитная подсистемы ФКС тесно связаны друг с другом. Так, учреждения Центрального банка и кредитные организации обслуживают счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности. Банковская сис­тема является держателем практически всех денежных средств федерального бюджета. Коммерческие банки и учреждения Цен­трального банка осуществляют безналичные расчеты между пла­тельщиком и получателем бюджетных средств. Центральный банк является центром информации при формировании федерального бюджета. Основываясь также на информации Центрального бан­ка об остатках средств на счетах по учету средств, полученных от предпринимательской и иной деятельности получателей средств федерального бюджета, правительство осуществляет мониторинг объемов и направлений использования бюджетных средств.

Основными принципами формирования ФКС являются сле­дующие:

наличие собственной финансовой базы;

единство и взаимодействие всех элементов ФКС, предопре­деляемое общностью источника первичных доходов (ВВП) и финансовой политики, направленной на согласование интересов субъектов экономических отношений;

функциональное назначение каждой подсистемы и ее звеньев.

2. Важнейшим звеном финансовой системы являются государ­ственные и муниципальные финансы, обеспечивающие органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Кон­ституцией РФ и другими законодательными актами.

Сущность государственных и муниципальных финансов состоит в том, что они охватывают ту часть денежных отношений по поводу распределения и перераспределения стоимости созданного в обществе совокупного продукта, которая в установленном раз­мере аккумулируется в руках органов государственной власти и местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и местными органами власти своих функций.

В Российской Федерации, исходя из федеративного устройства, государственные финансы включают два уровня: финансы феде­ральных органов власти и финансы органов субъектов РФ (их 89). Муниципальные финансы являются низовым звеном и выделены в самостоятельный структурный уровень.

Все три уровня государственных и муниципальных финансов тесно связаны между собой и образуют единую систему.

В структуре государственных и муниципальных финансов глав­ным элементом выступают взаимосвязанные бюджеты трех уров­ней — федерального, регионального (субъекта РФ) и местного. Эти взаимосвязи обусловлены неравномерностью развития раз­личных территорий и недостаточностью средств региональных и местных бюджетов. Поэтому для достижения сбалансированности бюджетов существует система перераспределения средств между бюджетами разных уровней.

Государственные и муниципальные финансы играют важную экономическую, социальную, политическую роль и выполняют несколько функций.

Прежде всего это функция перераспределения. Благодаря этой функции происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общего­сударственных потребностей. Функция перераспределения осуще­ствляется через систему централизованных фондов. Ее результатом является:

1) перераспределение доходов рентабельных отраслей в отрас­ли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство);

1) содержание за счет бюджета учреждений непроизводствен­ной сферы;

3) перераспределение доходов м е ж д у различными социальными группами населения;

4) перераспределение доходов между различными территориальными образованиями.

Регулирующая функция государственных и муниципальных финансов связана с образованием и использованием бюджетного фонда.

Б ю д ж е т н ы й фонд образуется за с ч е т налогов, займов, доходов от государственной собственности. Через налоги государство может либо сдерживать экономическую активность и частное потребление, либо, наоборот, стимулировать их. Тоже касается государственных займов, производительное использование к о т о р ы х м о ж е т стиму­лировать рост национальною дохода, а непроизводительное от­влекать и без того дефицитные ресурсы на выплату процентов но долгам. Формирование государственной собственности способ­ствует развитию инфраструктуры и сферы общественных услуг, необходимых для нормального функционирования националь­ного хозяйства и обеспечения доступности общественных благ для всех слоев населения. С другой стороны, приватизация сферы общественных услуг (коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование и др.) может сдерживать потребление отдельных групп населения, что приводит к снижению их уровня жизни.

Использование бюджетного фонда осуществляется через це­левые расходы. Государство, выступая как совокупный хозяйству­ющий субъект, учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса путем распределения бюджет­ных средств по разным направлениям деятельности государства и сферам общественного хозяйства. Таким образом достигается сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных, с точки зрения государства, направлениях хозяйственной деятельности. Осуществляя бюджетные расходы, государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хо­зяйствования, проводить социальные преобразования. Большое влияние на экономику страны бюджетный фонд способен ока­зывать благодаря тому, что он может использоваться в интересах ускорения научно-технического прогресса. Создание принципиально нового механизма бюджетного финансирования науки, совершен­ствование государственной системы подготовки и переподготовки кадров, использование льготного налогового режима в части обложе­ния прибыли от реализации новых видов продукции и тому подоб­ные бюджетные меры призваны стимулировать научные открытия и новые технические достижения, сокращать сроки их внедрения в производство, а в итоге — служить катализатором ускорения научно-технического прогресса.

Контрольная функция государственных и муниципальных фи­нансов позволяет узнать, насколько своевременно и полно финан­совые ресурсы поступают в распоряжение государства и местных органов власти, как фактически складываются пропорции в рас­пределении бюджетных средств, эффективно ли они используют­ся. Следует говорить о контрольной функции государственных и муниципальных финансов в узком и широком смысле.

В узком смысле контрольная функция реализуется по следу­ющим направлениям:

контроль за правильностью и своевременным перечислением средств в централизованные фонды;

контроль за соблюдением заданных параметров централизо­ванных фондов денежных средств с учетом потребностей произ­водственного и социального развития;

контроль за целевым и эффективным использованием фи­нансовых ресурсов, осуществляемый на основе составления пла­новых и отчетных смет образования и расходования денежных средств.

Контрольная функция государственных и муниципальных фи­нансов заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств государства происходит отражение эко­номических процессов, протекающих в структурных звеньях эко-

номики. Благодаря этому бюджет может «сигнализировать» о том. как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер цен­трализуемых ресурсов государства объему его потребностей.

Широкое понимание контрольной функции государственных и муниципальных финансов сводится к сравнению результатов финансовой политики государства с поставленными целями и установленными критериями. Таким образом, речь идет о реали­зации долгосрочной финансовой политики, в которой основное внимание обращается на предвидение изменений и заблаговремен­ное приспособление к ним порядка и условий финансирования.

3. Государственная финансовая система в развитых странах вклю­чает шесть основных элементов:

государственный бюджет;

местные бюджеты;

государственный кредит;

специальные внебюджетные фонды;

государственное страхование;

финансы государственных корпораций.

Ведущим звеном любой финансовой системы выступает госу­дарственный бюджет. По своему материальному содержанию — это главный централизованный фонд денежных средств государства. Государственный бюджет является также главным средством пе­рераспределения национального дохода (НД). Через это звено перераспределяется до 40% НД. Основными доходами государ­ственного бюджета выступают налоги, составляющие от 70 до 90% и более общей суммы его доходов.

В странах с развитой рыночной экономикой за государственным бюджетом закрепляются главные налоги: налог на прибыль корпора­ций, налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, таможенные пошлины. Это во многом обусловлено тем, что из государственного бюджета производятся основные расходы государства: на военные цели; управление; правоохранительную деятельность; вмешатель­ство в экономику; социальные расходы и субсидии. За счет средств государственного бюджета осуществляется также выравнивание бюджетов разных уровней — предоставляются субсидии и кредиты региональным и местным органам власти.

Второе звено государственной финансовой системы — местные бюджеты. В унитарных государствах местные бюджеты не входят в государственный бюджет. В федеративных государствах местные бюджеты не входят в бюджеты членов федерации, а последние не включаются в федеральный бюджет.

За местными бюджетами закреплены второстепенные налоги — подоходный налог, ресурсные налоги, поэтому они, как правило, дефицитны и не могут нормально функционировать без субсидий и кредитов из государственного бюджета. Большая часть расходов местных бюджетов направляется на социальные цели.

Третье звено государственной финансовой системы — государ­ственный кредит, который представляет собой форму кредитных отношений между государством, юридическими и физическими лицами, когда государство выступает как заемщик, кредитор или гарант. Чаще всего государство выступает как заемщик, исполь­зуя средства государственного кредита для погашения дефицита государственного бюджета. Поэтому объективная необходимость государственного кредита обусловлена, в первую очередь, превы­шением государственных расходов над его доходами. Государство постоянно испытывает потребность в дополнительных финан­совых ресурсах, тогда как доходы не всегда покрывают его рас­ходы. В этом случае государство выступает как заемщик. Реже государство выступает как кредитор, предоставляя займы другим государствам или частным компаниям. Если же государство берет на себя ответственность за погашение частных обязательств, то оно выступает как гарант.

Четвертое звено государственной финансовой системы — вне­бюджетные специальные фонды. Эти фонды имеют постоянный источник, а мобилизация и использование средств осуществляется в особых формах и особыми методами. Внебюджетные фонды не зависят от средств государственного бюджета, используются строго по целевому назначению — для оказания социальных услуг насе­лению, стимулирования развития отсталых отраслей инфраструк­туры, обеспечения дополнительными ресурсами приоритетных отраслей экономики.

В странах с развитой рыночной экономикой наиболее круп­ными внебюджетными фондами являются государственные со­циальные внебюджетные фонды, средства которых используются на выплату пенсий по возрасту, по инвалидности, пособий по временной нетрудоспособности, безработице и т.п.

Пятым элементом государственной финансовой системы яв­ляется государственное страхование. Это форма страхования, при которой в качестве страховщика выступает государственная орга­низация. Чаще всего в условиях рыночной экономики страхование осуществляется специальными частными страховыми компания­ми. Однако и государство берет на себя страхование некоторых видов риска, образуя централизованный страховой (резервный) фонд. Он формируется не только в денежной, но и в натуральной форме за счет общегосударственных ресурсов и находится в рас­поряжении правительства.

Создание такого фонда связано, как правило, с наличием стра­ховых рисков природного и техногенного характера и возмещени­ем ущерба от стихийных бедствий, катастроф, экологических ава­рий и т.п. Реже государственное страхование связано с экономиче­скими факторами (риски при экспортно-импортных операциях, поставках, осуществляемых государством) или экономической нестабильностью.

И, наконец, шестым элементом государственной финансовой системы выступают финансы государственных предприятий. Госу­дарственные предприятия в развитых странах получили широкое развитие лишь после Второй мировой войны (1946—1950). В этот период национализации подлежали в основном отсталые, некон­курентоспособные отрасли национального хозяйства — железные дороги, воздушный транспорт, энергетические отрасли (электро­энергетика, газовая, угольная промышленность и др.). В настоящее время в государственной собственности находятся, как правило, низкорентабельные или убыточные отрасли. Но эти отрасли очень важны для развития любого национального хозяйства.

В России до конца 80-х гг. все предприятия были в основном государственными. Сегодня государственные предприятия суще­ствуют в форме казенных, унитарных и муниципальных пред­приятий.

Все перечисленные шесть основных элементов государственной финансовой системы характерны и для России. Более подробно о них будет сказано ниже.