IV. Совет Европы

1. Общие сведения; возникновение и развитие

235. Учреждение Совета Европы < 708> явилось результатом специфически европейского процесса универсального развития. Политическая идея " Европа", сформировавшаяся несмотря на политическое и культурное своеобразие европейских государств нового времени, постепенно привносила особый смысл в проекты и концепции политического объединения Европы < 709>. Окончание Первой мировой войны с ее разрушительными последствиями для Европы обусловило новый подъем в развитии указанных замыслов. В 1923 году граф Куденгове-Калерги в своей работе " Пан-Европа" поддержал идею создания " Соединенных Штатов Европы". 19 сентября 1946 года Уинстон С. Черчилль в знаменитой Цюрихской речи провозгласил: " Мы должны создать своего рода Соединенные Штаты Европы" < 710>.

--------------------------------

< 708> . Le Conseil de l'Europe, RdC 81 (1952-II) 120ff; Carstens. Das Recht des Europarats, 1956; Robertson. Council of Europe, EPIL I (1992) 843ff; Arnold (Fn 551)70f; Epping // Ipsen (Fn 24) 519ff (Folz. Europarat) // Seidl-Hohenveldern (Fn 153) 101ff; Wittinger. Der Europarat, 2005; Benoit-Rohmer/Klebes (Hrsg). Das Recht des Europarats, 2006.

< 709> Foerster. Europa, Geschichte einer politischen Idee, 1967, 325ff mit einer Bibliographie von 182 aus den Jahren 1306 bis 1945.

< 710> Churchill. The Times of Peace, Post-War Speeches, 1948, 198ff.

236. Второй этап развития идеи связан с учреждением новой всемирной организации (ООН) в последние годы Второй мировой войны и с актуальным в настоящее время осмыслением проблемы разгрузки главной организации и образования под ее эгидой региональных общеполитических организаций. Черчилль высказался по этому поводу еще в 1943 году: " Можно себе представить, что в рамках мировой организации, которую олицетворяют и представляют Объединенные Нации, также должен зародиться Совет Европы" < 711>. Подобно < 712> Организации американских государств (ОАГ, 1948) < 713>, Африканскому союзу (АС - преемник ОАЕ, созданной в 1963 году) < 714>, Совет Европы является территориально ограниченной региональной организацией с широкими полномочиями, которая прямо признает приоритет обязательств, вытекающих из положений Устава ООН (п. " с" ст. 1 Устава Совета Европы). Совет Европы считается наиболее активной и эффективной региональной организацией < 715>. Учредительный договор (Устав) был подписан десятью государствами 5 мая 1949 года в Лондоне < 716>; ФРГ вступила в 1950 году. В середине 2007 года Совет Европы состоял из 47 государств-членов (включая Россию) и представлял около 800 миллионов населения. Статус наблюдателя в Комитете министров имеют Япония, Канада, Мексика, США и Ватикан; наблюдателями в Парламентской ассамблее являются Израиль, Канада и Мексика. После распада коммунистических режимов в 1989 - 1990 гг. утвержден особый гостевой статус как первая ступень для принятия в члены; в настоящее время он утратил свое первоначальное значение из-за резкого увеличения количества членов. Белоруссия была лишена гостевого статуса в 1997 году по причине отсутствия демократии в стране < 717>. Таким образом, после принятия в Совет Европы Монако (2004) и Черногории (2007) < 718> Белоруссия осталась единственным европейским государством, не состоящим в Совете Европы. Организация располагается в Страсбурге.

--------------------------------

< 711> См.: Council of Europe (Hrsg). Manual of the Council of Europe, 1980, 3.

< 712> Однако Совет Европы не представляет собой региональную систему коллективной безопасности.

< 713> Sheinin. The Organization of American States, 1996; . Organization of American States, EPIL III (1997) 810ff; Thomas. The Organization of American States in its 50th year, 1998; Epping // Ipsen (Fn 24) 463ff.

< 714> Cisse. Naissance de l'Union africaine, International Forum 3 (2001) 151; Packer/Rukare. The New African Union and Its Constitutive Act, AJIL 96 (2002) 365ff; Magliveras/Naldi. The African Union, ICLQ 51 (2002) 415ff; Udombana. The Institutional Structure of the African Union, Cal Western ILJ 33 (2002) 69ff; Heyns/Baimu/Killander. The African Union, GYIL 46 (2003) 252ff; Maluwa. The Constitutive Act of the African Union and Institution-Building in Postcolonial Africa, LJIL 16 (2003) 157ff.

< 715> " Любое европейское государство" может быть приглашено в члены Совета Европы (ст. 4 Устава).

< 716> 87 UNTS 103; BGBl 1950 II, 263. Члены-учредители указаны в преамбуле Устава.

< 717> См.: Резолюцию Парламентской Ассамблеи 1441 от 26.01.2000 и 1306 от 27.09.2002. Ходатайство Белоруссии о возобновлении гостевого статуса было отклонено в январе 2004 г. См.: п. 2 Резолюции Парламентской Ассамблеи 1372 (2004) от 28.04.2004.

< 718> После ее отделения от Государственного Союза Сербии и Черногории в 2006 г.

2. Органы

237. Структура Совета Европы в целом соответствует структуре других международных организаций. Статья 10 Устава предусматривает, что органами Совета Европы являются Парламентская ассамблея (до 1974 г. - Консультативная ассамблея) и Комитет министров, работу которых обеспечивает Секретариат. Комитет министров (ст. 13 и след. Устава) состоит из министров иностранных дел; если министр не имеет возможности присутствовать на заседании, для участия в работе Комитета может быть назначено замещающее его на постоянной основе лицо; таким образом, достигается непрерывность работы Комитета. Под руководством Комитета министров и при участии министров других отраслей, представителей правительств и экспертов проводятся конференции, на которых готовятся соглашения и разрабатывается общая политика. В зависимости от важности рассматриваемых вопросов решения принимаются простым большинством либо единогласно (ст. 20 Устава).

238. Особенность Парламентской ассамблеи (ст. 22 и след. Устава) заключается в том, что именно здесь впервые применен принцип парламентаризма в международной организации: наряду с сообществом государств-членов (представители правительств) представлены и народы государств-членов. В настоящее время 313 представителей всех членов Ассамблеи и такое же количество их заместителей избираются национальными парламентами из их состава; число представителей зависит от величины государства-члена и колеблется от двух (Лихтенштейн, Сан-Марино, Андорра) до восемнадцати (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Россия). Депутаты распределяются не по странам, а по политическим группам; ныне действует пять фракций и несколько свободных депутатов. Такое парламентское устройство позднее утвердилось и в других организациях: в Европейских сообществах, Западноевропейском союзе < 719> и Северном совете < 720>. Формирование Ассамблеи из независимых депутатов укрепляет ее готовность заниматься самыми широкими темами, не замыкаясь в европейских границах < 721>; в этом смысле напрашивается сравнение с деятельностью Европарламента ЕС.

--------------------------------

< 719> 19 UNTS 51; Macallister-Smith. Western European Union, EPIL IV (2000) 1450ff.

< 720> Berg. Nordic Council and Nordic Council of Ministers, EPIL III (1997) 639ff.

< 721> Компетенция определена в ст. 23.

239. По инициативе Парламентской Ассамблеи в 1994 году Комитет министров создает дополнительный консультативный (вторичный) орган, Конгресс местных и региональных властей Европы; он стал преемником " Постоянной Конференции местных и региональных властей Европы", основанной в 1961 году. Главная задача состоящего из двух палат Конгресса (местных и региональных структур) заключается в том, чтобы гарантировать участие местных и региональных органов в интеграционных процессах и действиях Совета Европы. Это подтверждает поддержку демократии на региональном и муниципальном уровне, а также укрепление трансграничного и межрегионального сотрудничества в Европе < 722>. Кроме того, в 1999 году введена должность Комиссара по правам человека, деятельность которого направлена на развитие правового сознания и выявление возможных недостатков в области прав человека в национальных правопорядках государств-членов, а также содействие эффективному соблюдению прав человека в целом. Комиссар не считается органом правосудия и, следовательно, не может рассматривать индивидуальные жалобы. Он сотрудничает с национальными и международными организациями в области защиты прав человека < 723>.

--------------------------------

< 722> Rengeling. Die Zusammensetzung der Konferenz der Gemeinden und Regionen des Europarates, DVBl 1985, 600ff; Rabe/Semmelrogge. Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates und seine " Charta der regionalen Selbstverwaltung", NdsVBl 1998, 105ff.

< 723> См.: Резолюцию Комитета министров от 07.05.1999 N 99 (50); Schulz. Halbzeit der Amtszeit: Der Menschenrechtskommissar des Europarats - ein Erfolgsmodell? MRM 2003, 26ff; Weitere Informationen unter https://www.coe.int/t/e/commissioner.

240. Текущие административные дела ведет Секретариат (ст. ст. 36, 37 Устава), возглавляемый Генеральным Секретарем, которого избирает Парламентская Ассамблея по рекомендации Комитета министров на пятилетний срок. Генеральный Секретарь обладает правом совещательного голоса и принимает участие в заседаниях Комитета министров, Парламентской Ассамблеи и комиссий. В настоящее время этот пост занимает британец Терри Дэвис. Работу Секретариата обеспечивают 1300 сотрудников. Общий бюджет Совета Европы в 2007 году составлял 197, 2 миллиона евро.

3. Задачи; принципы; деятельность

241. По Уставу Совета Европы " целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу" (п. " а" ст. 1); в п. " b" ст. 1 перечислены сферы деятельности Совета: экономическая, социальная, культурная, научная, правовая и административная, а также поддержание и осуществление прав человека и основных свобод. Статья 1 определила политическую составляющую, которая не охватывает лишь " вопросы, касающиеся национальной обороны" (п. " d" ст. 1), поскольку они урегулированы Брюссельским пактом (ныне ЗЕС) в 1948 году и Североатлантическим пактом (НАТО), принятым 4 апреля 1949 года < 724>.

--------------------------------

< 724> 34 UNTS 243; Ignarski. North Atlantic Treaty Organization, EPIL III (1997) 646ff; Klein/Schmahl. Die neue NATO-Strategie und ihre und verfassungsrechtlichen Implikationen, RuP 1999, 198ff.

242. Первые годы деятельности Совета Европы отмечены стремлением к политическому и экономическому единству Европы. Но вскоре выяснилось, что лишь незначительная часть участвующих государств готова передать свои суверенные права межгосударственным образованиям. После создания Европейских сообществ (см. абз. 246) интеграционные процессы сконцентрировались в этих организациях. Совет Европы не препятствовал такому развитию, и Сообщества также стремились поддерживать сотрудничество с Советом Европы (ст. 303 Договора о Европейском сообществе) < 725>. Совет Европы сосредоточился на проблемах содействия сотрудничеству его членов. Инициативы в этой сфере исходят также от государств-членов, Комитета министров и Парламентской Ассамблеи. Было разработано свыше 200 конвенций практического назначения, принятых затем Комитетом министров и подлежащих последующей ратификации < 726>. Среди важнейших документов Совета Европы - Европейская конвенция о защите прав человека и 14 дополнительных протоколов к ней (не все вступили в силу), Европейская социальная хартия, Конвенция о сохранении животного мира и природной среды обитания в Европе, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейская конвенция о пресечении терроризма, Европейская хартия местного самоуправления, Конвенция о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных, Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.

--------------------------------

< 725> Karasek. Der Europarat, die Gemeinschaften und die Zusammenarbeit, EA 1980, 1ff.

< 726> Jaah/Schaerer. Die Konventionen des Europarates, SZIER 12 (2002) 103ff.

243. К бесспорным достижениям Совета Европы относится налаженная защита прав человека и основных свобод в случае их ущемления со стороны власти 47 государств - участников ЕКПЧ < 727>. Защита осуществляется в процессе рассмотрения межгосударственных и индивидуальных жалоб Европейским судом по правам человека < 728>. Материальные правовые гарантии и обширная судебная практика повлияли не только на национальное толкование основных прав < 729>, они также оказали воздействие на право Европейского сообщества (абз. 2 ст. 6 Договора о ЕС), утвердившись в качестве европейских " конституционных положений" - общих принципов права Сообщества < 730>.

--------------------------------

< 727> Черногория подала заявление о правопреемстве соглашений, заключенных Сербией и Черногорией с Советом Европы. Комитет министров принял заявление только в части " открытых" конвенций, то есть открытых для участия государств - нечленов Совета Европы (CM/Del/Dec (2006) 967/2.3 bE); а затем и в части " закрытых" конвенций, среди которых - ЕКПЧ с дополняющими ее протоколами (CM/Del/Dec (2007) 994 bis/2.1 aE).

< 728> Подробнее см.: Раздел 3. Хайльброннер. Абзац 263 и след. До 1 ноября 1999 г., наряду с ЕСПЧ, действовала также Европейская Комиссия по правам человека (абз. 2 ст. 5 Протокола N 11; BGBl 1995 II, 578).

< 729> См.: решения Федерального Конституционного суда Германии (BVerfGE 74, 358, 370; BVerfGE 111, 307, 329); Frowein. Das Bundesverfassungsgericht und die Menschenrechtskonvention, FS Zeidler. Bd II, 1987, 1763ff; Uerpmann. Die Menschenrechtskonvention und die deutsche Rechtsprechung, 1993; Benda/Klein. Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl 2001, Rn 74ff.

< 730> Frowein. Die Herausbildung Verfassungsprinzipien, FS Maihofer, 1988, 149ff; E. Klein. Der Verfassungsstaat als Glied einer Gemeinschaft, VVDStRL 50 (1991) 56 (76f). Хартия ЕС об основных правах, которая в качестве части II Договора об учреждении Конституции для Европы должна приобрести юридическую обязательность, также признает защиту основных прав ЕКПЧ в качестве " минимального стандарта" (абз. 3 ст. II-112).

244. Статья 3 Устава обязывает государства-члены соблюдать указанный стандарт. Верховенство закона (принцип правового государства) и признание прав человека считаются условиями членства в Совете Европы < 731>. Уже по этим соображениям восточноевропейские страны не могли стать членами Совета прежде, чем приступили к политическим преобразованиям в 1989 - 1990 гг. После этого многие государства Восточной Европы вступили в члены Совета < 732>. Вступление в Совет Европы является подготовительным этапом к присоединению к Европейскому Союзу. Такое развитие событий ставит Совет Европы перед дилеммой. С одной стороны, очевидно, что многие из этих стран нельзя пока назвать развитыми правовыми государствами, отвечающими стандартам соблюдения прав человека < 733>. Принятие указанных государств в Совет Европы связано с риском снижения планки требований к членам, что, в свою очередь, может привести к образованию " расщепленного" права < 734>. С другой стороны, актуальный опыт показывает, что вступление в Совет Европы играет для новых государств роль стимула в принятии обязательства по скорейшему подписанию Европейской конвенции по правам человека. Таким образом, увеличиваются шансы политического влияния на эти государства в области прав человека и сокращаются возможности возврата к тоталитарному режиму. Одновременно Совет Европы может совершенствоваться как общеевропейская организация. Политическое давление в пользу принятия этих государств, особенно России < 735>, оказывали не только кандидаты на вступление, но и авторитетные члены Совета, прежде всего ФРГ, стремившиеся создать эффект стабилизации в Европе. Превратится ли это ожидание в реальность, пока неизвестно.

--------------------------------

< 731> См.: ст. 4 (присоединение) и ст. 8 (исключение). На этом настаивает Парламентская Ассамблея, мнение которой по поводу приглашения к вступлению в настоящее время не остается без внимания.

< 732> Flauss. Les conditions d'admission des pays d'Europe centrale et Orientale au sein du Conseil de l'Europe, EJIL 5 (1994) 401ff; . Admission to Membership of the Council of Europe and Legаl Significance of Commitments Entered into by New Member States, 60 (2000) 605ff.

< 733> См., например: доклады Bernhardt/Ermacora/Weitzel/Trechsel о " зрелости" России для вступления в Совет Европы (HRLJ 1994, 250ff). В апреле 2000 г. Парламентская Ассамблея лишила Россию права участия по причине ее действий в Чеченском конфликте (1999 - 2000 гг.), восстановив его в январе 2001 г.

< 734> См.: Hagedorn. Gleiche Ost und West? Die Staaten Ost- und Mitteleuropas vor dem EGMR unter besonderer des Art 5 EMRK, 2004.

< 735> Россия стала полноправным членом Совета Европы 28 февраля 1996 г.

245. Совет Европы реализует свои цели путем рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключением соглашений и проведением совместных действий (п. " b" ст. 1 Устава). Инструментарий, применяемый для выполнения задач на межправительственном уровне, действует в рамках классических процедур международного сотрудничества. Цели Совета Европы пока не достигнуты, если сравнивать их с первоначальными планами основателей. Однако Совет создал надежные правовые основы для разностороннего практического сотрудничества европейских стран, и в течение последних 50 лет он внес значительный вклад в дело сохранения мира и стабильности в этом регионе < 736>.

--------------------------------

< 736> E. Klein. 50 Jahre Europarat, AVR 39 (2001) 121ff.