Понятие и цели государственной социальной помощи

Впервые понятие государственной социальной помощи было дано в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи» (Далее — Закон о социальной помощи). Это определенные денежные выплаты (пособия, субсидии, компенсации), а также предоставление жизненно необходимых товаров только малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

До принятия этого закона существовало определение «малообеспеченные граждане», «малообеспеченные семьи». Этим самым государство признавало существование граждан, нуждающихся в дополнительной социальной помощи или поддержке. Иными словами, уровень их материального положения был недостаточным, и он поддерживался разными способами.

Предоставление каких-либо видов социального обеспечения, например пенсий, социальных услуг, медицинской помощи и лечения, должно осуществляться согласно принципам права социального обеспечения. К числу важнейших принципов относится также адресность социальных выплат и выдач. Она предполагает правильное определение материально нуждающихся граждан, что может достигаться разными способами. Во-первых, оценкой материального положения отдельных лиц или семей. (За рубежом речь обычно идет об оценке «уровня доходов» или «уровня потребления».) Во-вторых, установлением адресности, основанной на определенных показателях, статистически связанных с нуждаемостью. В-третьих, созданием механизма самоадресования (на основе самозаявительной процедуры).

До принятия Закона о социальной помощи понятия данного вида помощи на законодательном уровне не существовало. Поэтому на практике иногда допускалось произвольное толкование самого термина «государственная социальная помощь». Такое положение дел в некоторых случаях приводило к ограничению прав на ее получение отдельными категориями граждан.

Контингент получателей помощи, ее виды, формы и размер определялись органами социальной защиты населения с учетом имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Такой подход к социальной помощи зачастую ограничивал круг лиц, которые могли бы получать социальную помощь.

В настоящее время категории малоимущих семей, малоимущих одиноко проживающих граждан определяются согласно критериям нуждаемости данных групп населения. Само понятие «нуждаемость» можно определить как материальное положение, при котором индивидуальный доход гражданина или среднедушевой доход семьи по не зависящим от них причинам ниже прожиточного минимума. В этом случае семья или одиноко проживающий гражданин признается соответственно малоимущей или малоимущим.

При оценке уровня жизни населения принято выделять четыре социальных слоя: бедные, малообеспеченные, относительно обеспеченные, состоятельные (богатые).

К бедным относятся те граждане, доходы которых позволяют приобретать продукты питания в таком объеме, чтобы не умереть с голоду.

Малообеспеченные граждане на свои доходы (если они в два раза выше минимума) могут покупать достаточное количество продуктов или более качественные, а если сэкономить на питании, то можно купить что-то из одежды.

К относительно обеспеченным слоям населения причисляются те лица, которые помимо возможности покупать более дорогие и разнообразные продукты питания могут без проблем менять одежду, пользоваться услугами химчистки, прачечной, парикмахерской, приобретать предметы длительного пользования в быту (мебель, холодильник и пр.). Как правило, к таким относятся лица, у которых среднедушевой доход составляет три прожиточных минимума.

Состоятельными и богатыми признаются те граждане, доходы которых превышают бюджет высокого достатка: они имеют имущество и банковские счета не только в России, но и за рубежом и т.п.

Полагаем, что преобладающим в государственной социальной политике должен стать принцип адресной помощи, базирующийся на объективных критериях и показателях. Они в свою очередь должны быть направлены на снижение уровня социального неравенства, обеспечение доступности необходимых материальных благ. Ведь необходимость в материальной поддержке малообеспеченных категорий граждан, как правило, связана с экономическими причинами.

В условиях цикличности «малых» и «больших» экономических кризисов всегда вероятна нестабильность уровня жизни подавляющего большинства населения любого государства. Естественно, можно предположить, что существование бедных и рост их бедности в таких условиях неизбежны.

Помимо финансовых ресурсов, направленных на преодоление бедности, должны задействоваться и правовые возможности государства. (Под ними мы понимаем юридические средства воздействия на социальную сферу жизни общества, включая социальное обеспечение.) В данном случае речь идет о необходимости проведения кодификационных работ в области социального обеспечения. В идеале целесообразно было бы принять основы законодательства о социальном обеспечении, так как оно относится к предмету совместного ведения федерального центра и субъектов РФ. Наличие такого акта сняло бы многие противоречия, существующие в социальном обеспечении, позволило бы провести унификацию всего отраслевого законодательства. Прежде чем приступить к законодательным изменениям, необходимо сформулировать и законодательно установить основные принципы государственной социальной политики в целом. Их отсутствие ведет к снижению роли государства в сфере социальной защиты населения. Поэтому не случайно, что в регионах зачастую принимаются решения, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам.

К числу отличительных признаков определения государственной социальной помощи необходимо отнести указание на источники ее финансирования. Ими являются средства бюджетов субъектов РФ и средства местных бюджетов. В случае недостаточности средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на оказание данной помощи такие средства выделяются субъектам РФ и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации или дополнительных источников в порядке, установленном законодательством. Это значит, что при принятии и утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ должны учитываться реальные средства, направляемые на оказание социальной помощи малоимущим слоям населения.

Следующим характерным признаком государственной социальной помощи является ее предоставление в виде денежных выплат и натуральных выдач. Денежные выплаты предоставляются малоимущим гражданам в виде доплат к пенсиям.

Целями социальной помощи являются:

а) поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ;

б) адресное использование бюджетных средств;

в) усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;

г) создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;

д) снижение уровня социального неравенства;

е) повышение доходов населения.

Перечисленные цели должны соответствовать целям социального государства — достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей; обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; гарантия конституционных прав граждан в области труда, социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям и молодежи; существенное улучшение социальной инфраструктуры и т.д.

При реализации целей социальной помощи органы исполнитель­ной власти должны учитывать следующее.

Обеспеченность человека, групп и слоев населения в целом неразрывно связана с их потребностями.

Потребности — это нужда в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма человека, социальных групп населения, общества в целом; это внутренний побудитель их социальной активности.

Осознанные потребности выступают в качестве интересов человека. Факторы, которые обусловливают удовлетворение потребностей людей, разнообразны. К ним относятся: объем и структура производства, численность и половозрастной состав населения страны; общественно-политический и экономический строй общества, его социальная структура; величина и распределение национального дохода; денежные доходы населения, распределение их между различными группами и слоями населения; имеющиеся товарные фонды, цены на товары и услуги и др.

Все эти обстоятельства тесно взаимодействуют между собой, но их влияние друг на друга неодинаково на разных этапах развития человеческого общества. На наш взгляд, в современных условиях России в первую очередь должны учитываться факторы, касающиеся содержания социальной политики, направленной на поддержание и повышение уровня жизни населения. Ведь уровень жизни характеризует меру и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей преимущественно в их количественном измерении (в денежных и натуральных единицах). Он включает такие показатели: уровень национального дохода, размер оплаты труда, реальные доходы, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продовольственных и непродовольственных товаров, продолжительность рабочего и свободного времени, жилищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т.д. Такое широкое толкование уровня жизни характеризует экономическое положение населения страны в целом.

В узком смысле он означает уровень удовлетворения потребностей отдельной личности и соответствующий ему уровень доходов. Поэтому чаще всего в качестве обобщающего показателя уровня жизни населения, удовлетворения его материальных и духовных потребностей рассматривают реальные доходы населения. Они характеризуют количество приобретаемых материальных благ и услуг с учетом изменения розничных цен и расходов на выплату налогов, а также других обязательных платежей. Важный показатель уровня жизни — прожиточный минимум, который является своеобразной точкой отсчета бедности, ее определения. Так, лица, у которых месячный доход на одного члена семьи ниже прожиточного минимума, признаются бедными, или малоимущими.

Российское общество крайне дифференцировано по уровню материального положения различных слоев и групп населения. Разрыв доходов 10 процентов наиболее и наименее обеспеченного населения за последние годы увеличился в десятки раз. По-прежнему более 1/3 (по отдельным оценкам — 2/3) населения страны имеют доходы ниже среднего уровня, миллионы людей постоянно недоедают, к числу последних относятся и малоимущие. По разным данным, 24 процента населения (35, 9 млн. человек) получают доходы (официально декларированные) ниже прожиточного минимума.

Регулирование уровня жизни населения должно стать одним из основных направлений деятельности государства. Крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, социальным взрывам, разрушению производительных сил, гибели людей. Следовательно, основной целью государственной социальной помощи должна быть поддержка малоимущих групп населе­ния — семей и одиноких граждан, которые находятся за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым.

Итак, первоначально Закон о социальной помощи был направлен на оказание социальной помощи малоимущим гражданам, а по существу — бедным.

В 2004 г. в России началась административная реформа (См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов " О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (с последующими изменениями и дополнениями)) в целях разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Реформа повлекла за со­бой изменения и в нормах Закона о социальной помощи. Теперь многие социальные льготы и виды социальной помощи устанавливаются правовыми решениями соответствующих органов субъектов РФ. Так, изменились подходы к содержанию социальной помощи. Дополнен и круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь. Стал разнообразным перечень предоставляемых видов помощи лицам, указанным в законе, и пр.

Изменения в сфере социального обеспечения населения, обусловленные административной реформой, затронули и содержание Федерального закона «О государственной социальной помощи». В нем появились новеллы, которые вызывают сомнения с точки зрения его обновленной юридической конструкции и должного использования юридической техники. Это касается главы второй данного закона, которая называется «Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора со­циальных услуг». Из названия главы явствует, что набор социальных услуг рассматривается в качестве вида государственной социальной помощи. С таким подходом законодателя трудно согласиться по следующим причинам. Во-первых, набор социальных услуг предоставляется отдельным категориям граждан вне их фактического материального положения (ветераны войны, труда и др.). Во-вторых, набор социальных услуг представляет собой меру социальной поддержки лицам, либо имеющим соответствующие заслуги перед Отечеством (ветераны Великой Отечественной войны, ветераны труда и пр.), либо гражданам, например, из числа инвалидов, которые нуждаются в особой поддержке (в дополнительной медицинской помощи, лекарственном обеспечении и т.д.). В-третьих, наличие в указанном законе, на наш взгляд, двух самостоятельных видов социального обеспечения породило дефекты в нормотворчестве. Это особенно отчетливо проявилось, например, в принятых во исполнение вышеуказанного закона нормативных правовых актах федерального уровня. Так, Минздравсоцразвития России приняты приказы от 16 ноября 2004 г. «О порядке ведения федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи» и от 18 сентября 2006 г. «Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи». В содержании этих приказов, несмотря на их наименование, речь идет о мерах социальной поддержки, а не о государственной социальной помощи. Изложенное выше приводит к выводу о необходимости устранения дефектов в правовом регулировании двух относительно самостоятельных видов социального обеспечения путем их разграничения и отдельного правового закрепления.