Правовой статус различных документов градостроительного проектирования

Правовой статус различных документов градостроительного проектирования рассматривается с позиции наступления правовых последствий для частных лиц с момента утверждения таких документов. Анализ возможных правовых последствий для частных лиц после принятия соответствующих документов градостроительного проектирования позволил сделать следующие выводы:

1. Среди всех документов градостроительного проектирования есть только один документ, с принятием которого наступают правовые последствия для частных и всех иных лиц. Это правила землепользования и застройки, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, а такие регламенты определяют основу правового режима использования земельных участков и расположенных на них объектов. Этот факт обусловливает более высокий юридический статус правил землепользования и застройки в сравнении со всеми иными документами градостроительного проектирования, включая генеральные планы городских округов и поселений.

2. Правовой статус иных, кроме правил землепользования и застройки, документов градостроительного проектирования (документов территориального планирования, планов реализации документов территориального планирования, документации по планировке территории) определяется тем, что:

а) с утверждением таких документов наступают административные последствия для органов публичной власти, которые утвердили документы (в части выполнения действий по реализации утвержденных документов), а также для других органов публичной власти, которые обязаны учитывать утвержденные документы;

б) такие документы, в свою очередь, являются основанием для подготовки:

• документов территориального планирования — для подготовки планов реализации документов территориального планирования;

• документов территориального планирования и планов реализации документов территориального планирования — для подготовки документации по планировке территории (такими основаниями для указанной документации являются также правила землепользования и застройки в случаях, когда такая документация утверждается органами местного самоуправления городских округов, поселений);

• документации по планировке территории — для осуществления последующих действий, например связанных с предоставлением земельных участков, приданием соответствующим территориям статуса территорий общего пользования;

в) документация по планировке территории (которая «впитала в себя» и детализировала решения предшествующих документов) может стать основанием для подготовки таких решений, после принятия которых наступают правовые последствия для частных лиц. Это решения о принудительном изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд, связанных с размещением соответствующих объектов, применительно к которым такое изъятие допускается законодательством.

Территориальное планирование и иные виды планирования

Особенности осуществляемого публичной властью планирования в целом и территориального планирования в частности определяют следующие положения:

1. Для публичной власти не может быть выбора — планировать или не планировать. Публичная власть должна осуществлять планирование. Есть различия в содержании такого долженствования, или такой обязанности, — очевидная и неочевидная обязанность.

2. Любой вид планирования рано или поздно должен завершаться подготовкой документов территориального планирования. Планирование осуществляется применительно к развитию общества. Если речь идет о завершенном планировании, переходящем в стадию реализации, то развитие общества не может планироваться без пространственной, территориальной компоненты. Если же такая компонента отсутствует, то речь может идти только о незавершенном, подготовительном, начальном планировании, которое нуждается в продолжении работы по своему завершению.

3. «Рано или поздно» отражает сложность процесса планирования. Сложность — это наличие нескольких технологических этапов планирования, причем начальные этапы могут быть до поры до времени свободны от территориальной компоненты. Планирование, не содержащее территориальной компоненты, или содержащее такую компоненту в «свернутом виде», или предполагающее появление такой компоненты в последующем, — это планирование, которое именуется социально-экономическим, стратегическим, концептуальным и т.д. и результаты которого представляются в виде соответствующих программ и планов описательного и расчетного характера.

4. Документы начального, промежуточного планирования: планы, программы социально-экономического планирования, стратегического планирования — в силу своей начальное™ и незавершенности не могут иметь правовых последствий для третьих лиц. Юридический статус таких документов может быть только статусом «деклараций о намерениях».

Реализация декларации о намерениях рано или поздно потребует от публичной власти не только взять на себя обязательства административного характера (ответственность подразделений администрации перед главой администрации), но и подготовить документы более высокого юридического статуса, принятие которых повлечет за собой наступление правовых последствий для третьих лиц, т.е. для граждан. Такими документами более высокого юридического статуса являются документы территориального планирования. С их утверждением наступают, например, такие правовые последствия, как возможность принимать решения об изъятии, резервировании принадлежащей частным лицам недвижимости для государственных и муниципальных нужд. С принятием указанных планов и программ — деклараций о намерениях такого рода последствия наступить не могут.

5. Документы территориального планирования, являясь завершенными документами планирования, т.е. подготовленными к практической реализации, содержат территориальную компоненту, а также нетерриториальную компоненту: социально-экономические, демографические, экологические обоснования, прогнозы, расчеты, оценки вариантов и последствий их реализации, которые подготавливаются в составе обосновывающих материалов к проектам таких документов.

6. Ввиду возможности подготавливать как начальные, промежуточные документы планирования без территориальной компоненты — декларации о намерениях (планы, программы социально-экономического планирования, стратегического планирования, далее — ПСЭП), предполагающие последующие стадии доведения планирования до завершения, так и завершенные до уровня подготовленности к реализации документы — документы территориального планирования (далее — ДТП) возникает вопрос: что сначала, а что потом?

Первоначально следует показать, какие имеются варианты, а затем — как осуществляется выбор из разных вариантов применительно к различным случаям и обстоятельствам. Есть три варианта последовательности действий:

• вариант 1 — сначала ПСЭП, потом ДТП;

• вариант 2 — сначала ДТП, затем ПСЭП (при необходимости);

• вариант 3 — параллельный процесс: одновременно подготавливаются и ПСЭП, и ДТП. Утвержденная ПСЭП включается, инкорпорируется в обосновывающие материалы ДТП, которые утверждаются одновременно с утверждением ПСЭП или несколько позже.

Указанные варианты выбираются применительно к двум видам случаев:

1. ДТП отсутствует. В этом случае выбор должны определять три фактора: 1) время; 2) результативность, т.е. наличие такого результата, опираясь на который можно переходить к практической реализации планов; 3) деньги. Очевидно, что в этом случае более целесообразно воспользоваться вариантом 2.

2. ДТП имеется. В этом случае речь может идти о внесении изменений в действующие ДТП. Выбор одного из трех вариантов должен определяться прежде всего глубиной планируемых изменений. Если планируемые изменения незначительны, то более целесообразным представляется вариант 2 (при параллельной подготовке правил землепользования и застройки в случае их отсутствия). Если планируемые изменения ДТП значительны, то придется принять во внимание фактор времени (выбор из вариантов 1 и 3), а также фактор приоритетов во времени. Приоритет во времени — это постановка н а первое место решения вопроса о налаженности рутинного процесса градорегулирования, выполнение минимально необходимых, неотложных задач текущей жизни. С этой точки зрения выбор вариантов должен учитывать факт наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, которые, устанавливая градостроительные регламенты, определяют правовой режим использования земельных участков, т.е. минимально необходимые для текущей жизни условия. После выполнения минимально необходимого и первостепенного или параллельно с этим можно будет переходить к решению вопросов о сверхминимальном необходимом — о внесении изменений в существующие документы планирования и подготовке концептуально новых документов планирования.

Таким образом, территориальное планирование не только «несвободно» от социально-экономического планирования, но, более того, опирается на него путем учета соответствующих программ либо путем предъявления социально-экономических, экологических и иных компонентов планирования в составе обосновывающих материалов к проектам документов территориального планирования, представляемых на утверждение для последующей практической реализации.

Планы реализации документов территориального планирования

Градостроительный кодекс РФ определил новый вид документа — планы реализации документов территориального планирования.

Это нововведение встречает возражения в том смысле, что из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, поэтому генеральный план превращается в декоративный документ, упраздняется его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.

1. Приведенное и подобные утверждения противоречат тому, что сказано в ст. 23 ГрК РФ: «4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании <...> включают и себя: <...> перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения». Таким образом, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана.

2. Применительно к вопросу о реализации генерального плана следует учитывать, что имеются два документа: один в составе утверждаемой части самого генерального плана (это положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана) и другой вне состава генерального плана (это план реализации последнего). Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ. Здесь же отметим технологический аспект подготовки генерального плана.

В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках реализации генерального плана фактически параллельно подготавливаются предложения к другому документу — проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение 3 месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте обшей технологии работ по территориальному планированию такой срок представляется вполне приемлемым.

3. Почему, в отличие от прежнего ГрК РФ от 07.05.98, новым ГрК РФ введен самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана? Здесь также следует учитывать ряд положений.

Генеральный план - это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением. Реализация принятых планов-обязательств для публичной власти — это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Бюджет планируется и утверждается на каждый предстоящий финансовый год — с одной стороны, генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед — с другой. Как увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом?

Есть два возможных способа разрешить эту коллизию: 1) ежегодно вносить изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана; 2) оставить генеральный план «в покое» и разработать отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана. Второй способ является более логичным, оперативным и единственно возможным с правовой точки зрения.

Первый способ громоздок, неоперативен и, что важно, неосуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура.

Почему? С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется внесением изменений в генеральный план. Согласно ч. 17 ст. 24 ГрК РФ такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. 2—14 указанной статьи (в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления). Таким образом, аналитическая проверка осуществимости первого способа увязки краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом заставляет нас признать этот способ нереальным с правовой точки фения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы не обязаны их рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого такие схемы неприемлемы.

4. Можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?

Относительно «можно ли» ответ — «да». В силу того что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ними. Относительно «нужно ли» ответ — также «да». Однако обсуждение норм ГрК РФ и текущая практика говорят о том, что существует потребность в более детальном регламентировании данного вопроса.

Тема 5. Градостроительное зонирование. Правила землепользования и застройки. Планировка территории