Требования, предъявляемые к стилю нормативных актов.

а) Логичное изложение норм права.

Нормативный материал должен быть правильно и логично изложен. Присутствие логики должно быть обязательным, ибо ее законы и правила подчиняют операции законодателя правилам русского языка логическую основу текста закона. При этом, данное требование должно соблюдаться автором проекта нормативного акта на всем протяжении создания документа, как в начале текста, так и в конце. Так, например, ч. 4 ст. 78 Федерального закона от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве» содержит норму о том, что «при недостаточности у должника имущества для удовлетворения требований всех взыскателей взыскание на заложенное имущество может быть обращено на основании судебного акта об обращении взыскания на заложенное имущество в интересах не являющихся залогодержателями взыскателей…». В результате принятия этой нормы теряется логика федерального законодательства о том, что заложенное имущество должно выделяться из всей массы должника специально для первоочередного удовлетворения требований залогодержателя независимо от наличия или отсутствия у должника иного имущества и иных кредитов.

Соблюдение требования логичного изложения норм права выражается в соблюдении запретов на использование алогизмов, тавтологии, перескакивания смысла и других противоречий, приводящих к такой правотворческой ошибке как смысловой разнобой.

Чтобы избежать подобных лексических ошибок, законодатель должен внимательно относиться не только к правилам, в которых закрепляются конкретные требования законодательной техники, но и ко всему набору средств законодательной техники. В частности, не менее важную роль здесь играет нормативное построение. Оно предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна содержать не только сами правила поведения и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривать наличие определенных юридических последствий, иными словами санкций. Нормативное построение способствует тому, чтобы в нормативном акте не было коллизий и других правотворческих ошибок.

Кроме этого, логичному изложению норм права способствуют также и юридическая терминология, а именно нормы-дефиниции, которые раскрывают значение специфических, не понятных обывателям юридических терминов. Не менее важно и такое средство юридической техники как отраслевая типизация, ориентирующая юристов, к какой отрасли права следует отнести тот или иной нормативный документ. Так, например, в проекте Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» подготовленном Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в ст. 2 содержатся нормы-дефиниции, раскрывающие содержание основных понятий, применяемых в данном законе.

б) Компактное изложение норм права.

Текст любого закона, должен быть четким, без лишних рассуждений, научных дискуссий и без эмоциональных характеристик. Например, нельзя использовать такие термины, как: «тесное взаимодействие», «высокая эффективность» и т. п., которые широко могут применяться в отчетах и других ненормативных документах. Отход от этого требования неминуемо приведет к правотворческим ошибкам логико-структурного вида, сделает текст нормативного акта не понятным, нечитаемым. В этой связи следует заметить, что даже процедурные нормы законов не должны изобиловать мельчайшими деталями. Такие особенности лучше закреплять в нормах таких подзаконных актов как: приказы, инструкции, правила.

Текст любого нормативного акта должен быть не только ясен и доступен, но и краток. Не напрасно древние говорили: «Краткость сестра таланта!». В данном случае краткость – это оптимальный результат применения правил законодательной техники, одно из главных требований, предъявляемых к нормативным актам. Поэтому, законодателям необходимо выражать свои мысли более четко, используя ограниченное количество юридических терминов и фраз. Пространные рассуждения в нормативных актах не допустимы – это также следует отнести хоть и не к явным, но все же к правотворческим ошибкам.

Помимо этого, необходимо избегать при построении норм права применения сложных предложений, состоящих из множества составных компонентов, изобилующих причастными и деепричастными оборотами, сложноподчиненными предложениями, которые образуют несколько частей грамматического подчинения, что приводит только к загромождению нормативного материала и вызывает трудности при его прочтении, иными словами, это приводит к структурно-логическим правотворческим ошибкам.

в) Системное изложение норм права.

Данный вид требований основывается на том, что нормы права, как первичные элементы системы права, то есть особого социального формирования, должны быть внутренне взаимосвязанными, взаимосогласованными и соответственно взаимозависимыми. Нормы, регламентирующие однородные общественные отношения должны быть объединены в правовые институты (примерами могут служить - институт парламентаризма в конституционном праве, институт необходимой обороны в уголовном праве, институт аренды в гражданском праве и т. п.), а те в свою очередь должны быть скомпонованы в отрасли права, т. е. в своды правил поведения, регламентирующие определенную сферу общественных отношений. В свою очередь правовые институты, объединяясь в подотрасли и отрасли права осуществляют функции дополнения и согласования с другими частями системы права.

Выполнение требования системного изложения норм права способствует понятному, логическому изложению правил поведения, предотвращает такие правотворческие ошибки законодателя как разбалансированность и несогласованность норм права.

Однако в последнее время в некоторых отраслях права наблюдается такая правотворческая ошибка как несоблюдение принципа системности в построении норм права. Так, например, общепризнанным является тот факт, что в последние годы Уголовный кодекс утратил качество акта строго и системно выстроенного. Его системность была нарушена принятием 27 июля 2006 г. Федерального закона № 153-ФЗ, который внес изменения в Уголовный кодекс принятием главы 15⁹⁰ «Конфискация имущества». Если раньше до принятия 8 декабря 2003 г. известного федерального закона № 162-ФЗ институт конфискации успешно применялся как дополнительный вид наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления, то согласно федеральному закону № 153-ФЗ от 27 июля 2006 г. конфискация применяется в случаях совершения виновным таких преступлений, как бандитизм (ст. 209 УК РФ) и еще ряда составов преступлений, среди которых мы не находим кражу (ст. 158), присвоение или растрату (ст. 160), грабеж (161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163). Такие пробелы в Уголовном кодексе прямо говорят преступникам: «Грабьте! Воруйте! Даже если вы будете наказаны за эти преступления, никто у вас награбленное не заберет!». Данный пример ярко показывает к каким социальным последствиям могут привести правотворческие ошибки системно-структурного характера.

г) Унификация юридической терминологии.

С помощью юридических терминов конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. В юридической литературе термины, которые применяются при создании нормативных актов, обычно подразделяются на три вида: общеупотребительные (земля, вода, мать и т.п.), специально-юридические (договор, оферта в гражданском праве; акциз в финансовом праве, административный штраф и административный арест в административном праве и т.д.) и технические, которые используются в нормах права для раскрытия содержания каких-либо технических названий.

Для того чтобы юридические термины стали понятны всем субъектам правовых отношений, автор законопроекта должен использовать нормы-дефиниции – специальные нормы права, которые не регулируют общественные отношения, то есть не содержат правила поведения общего характера, а раскрывают значение того или иного термина.

При подготовке проекта федерального закона законодатель должен либо отменить ранее использованный в законодательстве термин, специально сделав указание на это в соответствующей статье закона, либо применять уже унифицированные термины. Так, например, с 1 июня 2007 г. вступил в юридическую силу Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», который внес ряд новел в нормативное регулирование вопросов муниципальной службы. В данном законе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был использован термин «представитель нанимателя», что способствовало его унификации.

Данное правило следует применять и при подготовке подзаконных актов, в которых необходимо использовать те дефиниции, которые содержатся в нормативных актах, обладающих большей юридической силой, чем подготавливаемый проект.

Правотворческой ошибкой является использование устаревших понятий, которые утратили свое значение и практически не употребляются гражданами, а многие граждане эти понятия и не понимают. На уровне федерального закона необходимо закрепить запрет на использование устаревших понятий, которые были отменены и не действуют. Такие правотворческие ошибки характерны в большей степени для тех органов власти, в которых не осуществляется правовой мониторинг, где не созданы серьезные юридические службы.

Помимо этого, нельзя использовать не утвердившиеся, как в юридической науке, так и на практике иностранные термины, что также приводит к ошибочным, не верным действиям, направленным на подготовку необходимых дефиниций, то есть к ошибочному правовому выбору. Поэтому, если есть возможность применения русского слова, то ее нельзя упускать. Целесообразно использовать только такие иностранные термины, у которых нет замены в русском языке и которые легко воспримут не только юристы-профессионалы, но и граждане. Таким образом, следует заимствовать только ясные, не двусмысленные иностранные термины, которые понятны гражданам, а их формулировки не вызывают никаких сомнений. Отступление от данного требования приводит к такой правотворческой ошибке как неясность норм права.

В юридической науке неоднократно звучала идея о необходимости разработки терминологического словаря, содержащего официальные дефиниции, которые бы использовали все «нормодатели».

Помимо этого, важнейшим требованием, предъявляемым к расположению в тексте проекта нормативного акта норм-дефиниций, является их помещение только в начале нормативного документа. Конечно, расположение норм-дефиниций в конце нормативного акта может показаться не такой уж серьезной ошибкой, но к чему это приведет? Люди, которые думают и говорят на русском языке, начинают читать, как правило, документы сначала, а не с конца, поэтому и нормы-дефиниции следует располагать в начале нормативных актов. Выполнение данного правила будет способствует ясному пониманию текста нормативного акта, логической завершенности его нормативных предписаний.

Если в нормативном акте используется большое количество дефиниций, то их следует поместить в одной статье нормативного акта, расположенной в начале нормативного акта, иначе это можно рассматривать как правотворческую ошибку.

д) Ясность.

Текст нормативного акта должен быть написан ясным, доступным и убедительным языком, что в итоге составит такой стиль нормативных актов, который будет способствовать наибольшей убедительности содержащихся в них нормативных предписаний. Нормы права должны быть понятны всем гражданам, а не только специалистам.

Соблюдение требования ясности, предъявляемого к языку закона предотвратит возможность расширительного толкования норм права, что в итоге может привести к искажению содержания, то есть «духа» нормативного акта. Так, например, в связи с возникающими в судебной практике вопросами, связанными с применением неясных положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости Арбитражный Суд Российской Федерации вынужден был принять акт официального толкования права в форме Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости».

Нельзя применять также синонимичные юридические термины. Данное требование вытекает из того, что одни и те же явления могут раскрываться с помощью разных понятий. Использование таких терминов – это серьезная правотворческая ошибка.

Юридический язык – это язык определенных «штампов», этим он отличается от литературного языка, именно эта особенность предотвращает нормы права как от расширительного толкования, так и правотворческих ошибок.

е) Конкретность.

В период построения и регламентации новых общественных отношений в области экономики, политики, социальной сферы и т. п. законодатели, пытаясь показать себя демократами, и гуманистами, стремятся приукрасить свои нормативные установки, поэтому они часто стараются придать им торжественность, некую помпезность, в результате чего на свет появляются декларативные нормы. Такие результаты нормотворчества, как правило, не регулируют общественные отношения, а только закрепляют определенные нормы-декларации, которые также называют лозунгами. Однако декларативные нормы не всегда являются правотворческими ошибками, они иной раз необходимы, поскольку способствуют разъяснению целей и мотивов нормативного акта. Тем не менее, помещать их в месте с нормативным материалом не представляется целесообразным, поэтому законодатели используют правовые конструкции, состоящие из вступительная части (преамбулы), в которой закрепляются декларативные предписания и основной, то есть нормативной части документа.

Правотворческая ошибка проявляется когда нормы-декларации, помещенные в нормативную часть документов тормозят развитие и динамичность норм права, поскольку лозунговый, декларативный характер нормативных предписаний вызывает необходимость официального толкования предписаний данных актов.

Помимо этого в проектах законов и подзаконных актов не должны содержаться различные пожелания, советы, а также рассуждения, что также является ошибочным явлением.

Проект нормативного акта, выступает определенным жанром языкового произведения, поэтому он должен быть написан на общепринятом государственном языке. В связи с этим конкретность нормативных предписаний является одним из значимых требований, предъявляемых к языку закона, так как его выполнение защищает нормативные предписания от такой правотворческой ошибки, как декларативность стиля изложения, от использования ненужных фраз и предложений, загромождающих тексты нормативных документов.

ё) Непротиворечивость.

Непротиворечивость нормативного документа – это одно из главных требований, предъявляемых к тексту нормативного акта. Противоречивость нормативного акта является серьезной ошибкой законодателя, так как способствует возникновению коллизий норм, нарушает логическое построение нормативного материала, что в итоге не только затрудняет применение этого акта, которое становится невозможным без дополнительного толкования, но и приводит к тому, что акт полностью либо частично будет признан незаконным.

В свою очередь, противоречия можно классифицировать на явные, т.е. видимые, легко обнаруживаемые, а также скрытые, которые трудно распознать при первом прочтении акта и которые проявляются в процессе его реализации. Кроме этого, следует выделить и кажущиеся противоречия, возникающие при невнимательном, как правило, первом прочтении нормативного документа.

Следующую группу требований составляют требования, предъявляемые к структуре нормативных актов. Здесь можно выделить такие правила.

а) Требования, предъявляемые к реквизитам нормативных актов.

1) На первом листе нормативного документа в соответствии Государственным стандартом организационно-распорядительной документации должны быть указаны: форма (вид) документа; его название, кратко раскрывающее его содержание; название органа власти, принявшего нормативный акт; дата принятия акта; порядковый номер; изображение Государственного герба Российской Федерации.

2) В конце документа указывается место его принятия; ставится подпись лица, принявшего акт, включающая личную подпись (только на подлиннике), его фамилию, инициалы.

Несоблюдение данных требований – это серьезная ошибка законодателя, а ее результат признание акта ничтожным, то есть недействительным, а значит и не влекущим правовых последствий. Однако, несмотря на важность и серьезность последствий несоблюдения данного требования, такая правотворческая ошибка легко устранима.

б) Требования, предъявляемые к преамбулам нормативных актов.

Преамбулы, то есть вступительные части нормативных актов создаются законодателями в тех случаях, когда существует необходимость разъяснения целей и мотивов принятия нормативного акта. В преамбуле отмечается актуальность принимаемого акта, обозначается политическая обстановка, причины принятия акта, правовые последствия его принятия. При этом, обозначая причины принятия того или иного законопроекта, следует использовать унифицированные термины. Так, например, в проекте федерального закона «О разведении и содержании собак агрессивных пород в Российской Федерации» инициированного в Государственную Думу говорится, что «на территории России собаки бойцовых пород атакуют людей с угрожающей частотой». По нашему мнению, данный термин более приемлем для такой науки как физика, поэтому его нельзя использовать в тексте нормативного документа.

Также необходимо отметить, что не следует включать во вступительную часть нормативные положения, что также является правотворческой ошибкой. Помимо этого, не следует помещать в преамбулах требования к отдельным субъектам правоотношений, перечень актов, подлежащих отмене или внесению в них изменений и дополнений, нормы-дефиниции. Последние, целесообразно формулировать в отдельной статье нормативного акта (пункте). В преамбулах не должно присутствовать и деление на статьи, пункты и подпункты.

Несоблюдение данного требования, несомненно, приведет к логико-структурным правотворческим ошибкам, что в результате затруднит применение нормативного акта.

в) Требования, предъявляемые к структурному построению нормативного материала.

Нормы права, содержащиеся в законах и подзаконных актахдолжны излагаться не сплошным текстом, для более четкого и ясного их понимания нормативные акты подразделяются на составные части. К примеру, в законах, - это разделы, главы, статьи, части статей, абзацы. Помимо этого разграничения, кодексы подразделяются также на общую и особенную части. А такие ведомственные нормативные акты, как приказы структурно состоят из: пунктов, подпунктов и абзацев. Положения, инструкции, правила подразделяются на: главы, пункты, подпункты, абзацы. Нумерация глав производится римскими цифрами, а пунктов и подпунктов – арабскими цифрами с точкой. Номер главы и пункта должен состоять из одного числа: I; X; 5; 12. Нумерация пунктов по тексту проекта является сквозной. Номер подпункта включает в себя номер соответствующего пункта и номер собственно подпункта, которые разделяются точкой. Например, 1.1; 2.5. При более мелком делении допускается буквенное обозначение абзацев, отделенных от текста абзацев круглой скобкой, например: а), б). Главы должны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их содержание.

г) Требования, предъявляемые к приложениям нормативных актов. Приложения располагаются после текста нормативного документа, им присваивается соответствующий порядковый номер, он обозначается арабскими цифрами. Если в проекте нормативного акта приводятся таблицы, графики, образцы документов, бланки, то они помещаются в приложениях и в тексте проекта делаются ссылки на них. Помещение в текст нормативного акта таблиц, графиков и т. п. можно также отнести к правотворческим ошибкам, которые допускают в большинстве своем разработчики норм права низкой квалификации.

По нашему мнению, решать вопрос о подготовке квалифицированных специалистов следует на федеральном уровне. В современных условиях увеличения нагрузки на законодателя нужны только квалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями, умениями, а также навыками осуществления правотворческой деятельности. В этом отношении не лишним будет обращение к опыту Саратовской государственной академии права, где еще в 1999 году был образован Поволжский региональный институт законотворческой деятельности, в структуру которого входит факультет нормотворческой деятельности. Актуальность создания таких факультетов очевидна, поскольку сейчас обучение юристов ориентируется на подготовку в основном правоприменителей, а не специалистов в области правотворчества.

Однако, несмотря на то, что в последнее годы субъектный состав разработчиков норм права значительно увеличился, качество нормативных актов от этого не стало лучше. Квалифицированных «правотворцев» не так уж много. Низкая квалификация разработчиков норм права прямо отражается на результатах правотворчества, как на качестве, так и эффективности нормативных актов, которые нередко изобилуют правотворческими ошибками.

Последние, создают определенную микросреду негативных правил поведения, то есть норм, содержащих различные правотворческие ошибки, которые выступают не как эталоны человеческого поведения, но даже иной раз и как его антиподы, иными словами «неправо», имея серьезные качественные недостатки, то есть не соответствуют нормативно установленным, либо доктринально обоснованным определенным стандартам. Несмотря на их незначительность, что может показаться на первый взгляд, они могут привести к печальным правовым результатам. Как показывает практика, цепочка на этом не прекращается, правотворческие ошибки вызывают практически цепную реакцию, они корреспондируются в ошибки правоприменителей различного уровня. Так, например, «допущенные при производстве предварительного следствия ошибки часто приводят к ошибкам в судебном следствии и влияют на постановление неправосудного приговора. В результате уголовное дело годами пересматривает в вышестоящих инстанциях»⁹¹. В итоге это приводит не только к правовым, но и иным социальным последствиям, что сказывается на обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, потом на установлении различных правовых режимов, потом режима законности, правопорядка, а затем уже и общественного порядка.

В этой связи, в ближайшее время на государственном уровне следует решить проблему подготовки высококвалифицированных специалистов создателей норм права. При этом первой ступенью в решении данной проблемы является включение в учебные планы юридических вузов и факультетов курса нормографии, учебной дисциплины, изучающей проблемы теории и практики нормотворчества и нормотворческой техники. Однако «Нормография» - это не просто учебная дисциплина и научная школа, котораясочетает в себе теоретическую, прикладную и методологическую проблематику, связанную с нормотворчеством, а самостоятельное научное направление, которое претендует называться юридической наукой. Такая наука будет носить в основном прикладной характер не только для общей теории права, но и для таких отраслевых юридических наук, как: конституционное, административное, муниципальное и трудовое право. На Западе такая наука уже существует, у нас же она находится лишь на стадии становления. В этом направлении российским ученым еще много нужно поработать. Необходимо обобщить ранее накопленный нормотворческий положительный опыт, выработать конкретные критерии качества различных нормативных актов, современные научно обоснованные методики подготовки всех видов нормативных документов, изучить нормотворческую практику зарубежных стран, что также способствует предотвращению возможных правотворческих ошибок.

Тем не менее, в заключении следует сказать, несмотря на то, что на протяжении настоящей статьи позициировалась важность соблюдения требований, предъявляемых к нормативным актам, отмечалось, что данные правила, то есть их выполнение, способны стать определенным правовым заслоном от правотворческих ошибок (гносеологических, компетенционных, логико-структурных, лингвистических и др.) как непреднамеренных, так и запланированных лоббистами правовых изъянов. Однако перечисленные выше требования, с точки зрения истории, не являются каноническими правилами. Данная мысль основана, прежде всего, на историческом опыте, который свидетельствует, что не существует правил, даже если они и закреплены нормативно, которые пригодны во всех случаях.

Между тем, соблюдение законодателем перечисленных выше требований, несомненно, поможет повышению качества нормативных актов, предотвратит различные правотворческие ошибки, поскольку данные правила, в большинстве своем, вытекают из действующего законодательства, а также из теоретических положений, которые прошили необходимую проверку временем, поэтому они послужат основой для проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Хотя, увеличение правил законодательной техники приведет и к увеличению числа правотворческих ошибок.

С другой стороны, вовремя выявленные ошибки способствуют дальнейшей работе законодателя по их устранению. Проблема возникает, когда ошибки сразу не видны и необходимо время на их выявление. В этой связи, следует разработать специальные методики как выявления, так и устранения правотворческих ошибок.

По существу перечисленные выше требования выступают определенными гарантами обеспечения законности нормативных актов, что в итоге способствует осуществлению главной задачи государства - реализации прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что в условиях интенсивности трансформирования правового регулирования, в целях обеспечения единого правового пространства законодателю необходимо опираться на перечисленные выше требования-гарантии как в подготовительный период, то есть перед подготовкой нормативного акта, так и в процессе его создания, но этого также будет недостаточно. По нашему мнению, система гарантий законности за нормативными актами должна включать в себя следующие элементы:

- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс;

- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и юридической науки;

- систему правового мониторинга, включающую в себя мониторинг законодательства, нормотворчества и правоприменительной практики;

- юридическую ответственность органов власти и должностных лиц за умышленное принятие ничтожных (незаконных) нормативных актов⁹².