Глава 2. Опыт реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и градостроительства: практико-правовое регулирование

Практика реализация полномочий органов местного самоуправления в области территориального планирования

Спецификой градостроительного и земельного законодательства выступает отсутствие четкого отнесения правоотношений в данных областях в плоскость исключительно градостроительных норм или норм земельного законодательства. Это определено, прежде всего, тесной связью самих земельных участков с объектами строительства на них.

Полномочия органов местного самоуправления в области землепользования незыблемо связаны с полномочиями органов местного самоуправления в области строительства, а потому их необходимо анализировать в совокупности.

Содержания полномочий и их раскрытие в обозначенных областях предпочтительно различать в зависимости от этапов проведения строительства в связи со следующими обстоятельствами:

· во-первых, сам федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ применяет данную последовательность при определении соответствующих глав Кодекса;

· во-вторых, последовательное рассмотрение полномочий органов местного самоуправления на каждом этапе строительства даст возможность сформулировать общие выводы относительно землепользования и строительства.

Так, возникает необходимость определить следующие этапы: территориальное планирование, градостроительное зонирование, резервирование и изъятие земельных участков, планировку территории, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

Следует отметить, что резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных потребностей является очередным институтом земельного права, в котором органы местного самоуправления наделены определенными полномочиями. Тем не менее, права и обязанности органов местного самоуправления в отношениях права собственности на земельные участки или права передачи земельных участков в аренду являются объектами гражданского права, а потому идентичны правам и обязанностям иных участников гражданского оборота.

Следовательно, данные правоотношения не предстают предметом диссертационного исследования, так как специфика правового регулирования деятельности, а также отличные от иных участников гражданского оборота полномочия у органов местного самоуправления в обозначенных правоотношениях отсутствуют.

В качестве условий устойчивого развития территорий Градостроительный кодекс РФ называет территориальное планирование и градостроительное зонирование[90].

Закон обусловливает территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для определения функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1).

Функции территориального планирования непременно связаны с определением назначения территорий, исходя из совокупности различных факторов социальных, экономических, экологических, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9).

Градостроительный кодекс РФ определяет исчерпывающий перечень документов территориального планирования муниципальных организаций, к которым относятся: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

В схемах территориального планирования муниципального района входят специальное положение о территориальном планировании, а также карты планируемого размещения объектов местного значения муниципального района; карта границ населенных пунктов, которые расположены на межселенных территориях; карта функциональных зон, установленных на межселенных территориях, а, если на межселенных территориях планируется базирование объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Положения о подготовке и согласовании схем территориального планирования муниципального района, а также специфика согласования проекта данных схем установлены в ст. 20-21 Градостроительного кодекса РФ.

Схема территориального планирования муниципального района, а также внесение в нее изменений устанавливается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Однако, в Градостроительном кодексе РФ не содержится положения о том, кто конкретно реализовывает подготовку проекта данной схемы или же принимает решение о подготовке схемы территориального планирования муниципального района. В части 2 ст. 20 Градостроительного кодекса РФ устанавливается только то, что подготовка проекта реализуется в соответствии с требованиями ст. 9 и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

При этом ст. 9 Градостроительного кодекса РФ также отсутствуют положения о том, какие органы местного самоуправления воплощать в жизнь подготовку документов территориального планирования.

Порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки видоизменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 18).

Относительно к генеральным планам поселений и городских округов заключение о подготовке проекта генерального плана и решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план некоторых изменений принимаются согласно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (ст. 24).

Таким образом, не понятна логика законодателя, в части установления порядка подготовки проекта генерального плана Градостроительным кодексом РФ, а порядка подготовки схемы территориального планирования - иными правовыми актами.

Необходимо отметить, что Градостроительный кодекс РФ вообще не фиксирует право инициирования подготовки проекта схемы территориального планирования.

Глава местной администрации должен подвергнуть анализу поступившее предложение в течение 14 дней и принять решение о подготовке документации либо об отказе в подготовке такого рода. Такое решение формируется правовым актом главы местной администрации муниципального района. Отказ в подготовке проекта обжалуется в судебном порядке.

Согласно с п. 6.1. Методических рекомендаций проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит обязательной государственной экологической экспертизе. Градостроительный кодекс РФ раннее также закреплял порядок проведения экспертизы проектов территориального планирования. Однако в отличие от Методических рекомендаций, норма Градостроительного кодекса РФ была диспозитивна и давала возможность федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, объединениям граждан адресовать проект документов территориального планирования на государственную экспертизу (ст. 29). Но с принятием Федерального закона от 20.03.2011 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» ст. 29 Градостроительного кодекса РФ утратила силу[91].

Решения о подготовке проекта схемы территориального планирования утверждается в разных регионах разными органами местного самоуправления, а порядок принятия данных решений фиксируется самыми различными нормативными актами, являющиеся показателем низкой юридической техники, в силу того, что данные акты, регулирующие одни и те же правоотношения на разных территориях, имеют различный порядок принятия, вступления в силу, порядок обжалования, имеют разный уровень в иерархии нормативных правовых актах.

Ряд муниципальных образований в обход федеральному законодателю установил иные новые виды документации по территориальному планированию за городскими поселениями, в то время как подобное закрепление полномочий за органами местного самоуправления отсутствует.

Отсутствие отчетливого порядка организации проекта схемы территориального планирования для муниципальных районов на федеральном уровне отрицательно влияет на деятельность органов местного самоуправления. В таких ситуациях, видится целесообразным дополнить Градостроительный кодекс РФ положением о подготовке схемы территориального планирования, принимаемых представительным органом местного самоуправления, а также положением о том, каков порядок принятия этих решений.

Таким образом, данное положение даст возможность закрепить единообразный подход к урегулированию вопросов по подготовке схем территориального планирования на территориях разных муниципальных образований, а также обеспечит равные права населению данных муниципальных образований на оспаривание соответствующих решений в случае отсутствия согласованности.

В области территориального планирования закреплены детальнее полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов. В отличие от схем территориального планирования, порядок подготовки и утверждения генеральных планов поселений и городских округов прямо установлены Градостроительным кодексом РФ в ст. 24-25. Генеральные планы поселений и городских округов утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Решения о подготовке проекта генерального плана и предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются исключительно главой местной администрации, где заинтересованным лицом имеет право представить свои предложения по проекту генерального плана.

Для данного факта есть необходимость публичных слушаний, протоколы, заключение о результатах таких публичных слушаний предстают обязательным приложением к проекту генерального плана. Глава местной администрации результаты в обязательном порядке направляет в представительный орган местного самоуправления, где глава. В свою очередь, принимает решение с учетом заключения о результатах публичных слушаний: о согласии либо отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку (ч. 9 ст. 28).

Такие же полномочия установлены и для представительного органа местного самоуправления, принимаюий решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (ч. 13 ст. 24).

В случае нарушения законных интересов есть возможность оспаривания генерального плана в судебном порядке. Однако позиции судов при обжаловании генеральных планов неоднозначны. Разрешая споры по вопросам утверждения генеральных планов, суды указывают, что обжалованию на основании ч. 15 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ подлежит только утвержденный в установленном порядке генеральный план.

До утверждения генерального плана у правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства есть только право вносить свои предложения и принимать участие в публичных слушаниях[92]. С точки зрения основных начал процессуального законодательства это положение признается верным, однако в момент, когда такой проект становится нормативным правовым актом и его можно оспорить в суде, могут быть ущемлены права природопользователя.

Создается ситуация, при которой обладатель земельного участка заранее знает, что готовится документ, который, по его мнению, будет ограничивать его законные права и интересы, однако на данном этапе он имеет право лишь на направление соответствующих замечаний в рамках процедуры публичных слушаний. При этом федеральным законодательством не закреплены гарантии учета такого рода замечаний.

Следовательно, можно сделать вывод, что учет интересов населения при принятии документов территориального планирования носит декларативный характер[93].

Следующим выводом судебной практики предстает утверждение о том, что в соответствии с ч. 15 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ обжалованию подлежит исключительно сам генеральный план поселения или

городского округа, соответствующее решение органа местного самоуправления, которым этот план утвержден оспорить в судебном порядке

нельзя[94].

Возможность обжалования генерального плана поселения или городского округа предстает специальным способом судебной защиты. Но, остается неясным, почему к данным правоотношениям не подлежат применению положения Гл. 24-25 ГПК РФ и Гл. 23-24 АПК РФ, предусматривающие вероятность обжалования нормативных правовых актов, решений и действий органов местного самоуправления.

Однако с точки зрения редакции, сама ч. 15 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ звучит неверно. Норма предполагает, что определенные субъекты вправе оспорить генеральный план в судебном порядке, если «их права… могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана». Из этого следует, что если права нарушены «в результате утверждения», то правообладателю земельного участка или объекта капитального строительства подобает обжаловать собственно «результат такого утверждения» - решение органа местного самоуправления. Но если нарушены права субъекта положениями самого генерального плана, то предметом обжалования выступает генеральный план.

При четком нормативном определении порядка обжалования, исключаются варианты вероятности формирования правовых позиций судов, дополняющих или сужающих толкование норм федерального законодателя.

Анализ порядка согласования проектов документов территориального планирования в поселениях и городских округах, предполагает рассмотрение и промежуточных периодов данной процедуры. Согласно с ч. 9 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, после проведения публичных слушаний, с учетом заключения об их результатах глава местной администрации принимает решение: о согласии с проектом генерального плана и направлении его в представительный орган муниципального образования; об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку. Данное решение оформляется правовым актом главы местной администрации (постановлением/решением). При этом Градостроительный кодекс РФ не предусматривает возможность обжалования в судебном порядке решений, принятых в соответствии с ч. 9 ст. 28.

Без сомнения, в законодательном регулировании по вопросам порядка согласования и утверждения документов территориального планирования есть недоработки. Не находят решения рассматриваемые вопросы и в иных правовых актах, например, Постановление Правительства РФ от 24.03.2007 № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации»[95], которое было принято для определения порядка согласования проектов схем территориального планирования субъектов РФ, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-Петербурга, а также состава и порядка деятельности согласительных комиссий при согласовании этих документов, не может отвечать на поставленные вопросы и в отдельных своих положениях данное постановление противоречит федеральному законодательству.

Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ данное решение принимает глава местной администрации. Федеральный закон «Об общих принципах…» не ставит знак равенства между главой муниципального образования и главой местной администрации. Данный факт связан с тем, что глава муниципального образования имеет право входить в состав представительного органа, являясь его председателем. Поэтому должностное лицо не может пребывать одновременно в должности главы местной администрации.

Еще в Положении указано, что глава муниципального образования принимает решение об утверждении документов территориального планирования, в то время как данные полномочия в соответствии с Градостроительным кодексом РФ осуществляют представительные органы местного самоуправления[96].

Таким образом, в первую очередь Положение необходимо привести в соответствие с Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих принципах…».

Особенностью подготовки проектов генеральных планов поселений и городских округов выступает обязательное проведение публичных слушаний с целью соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…». Публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. В связи с тем, что публичные слушания являются одной из форм непосредственной демократии, значение данного института крайне важно для развития муниципальных образований[97].

Публичные слушания представляют собой систему взаимосвязанных общим предметом правового регулирования внутриинституциональных объединений правовых норм подинститутов, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу участия населения в управлении общественными и государственными делами посредством консультативного обсуждения[98].

Обязательность публичных слушаний по проектам генеральных планов и внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов закреплена в ст. 28 Градостроительного кодекса РФ. Вместе с тем, Федеральный закон «Об общих принципах…», Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и другие нормативные правовые акты закрепляют и иные вопросы, относящиеся к сфере землепользования и строительства, по которым проведение публичных слушаний является обязательным.

Так, в соответствии с пп. 3 п. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…» на публичные слушания должны выноситься: проекты планов

и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. В условиях быстрого развития муниципальных образований, крупномасштабной застройки больших территорий проведение публичных слушаний по данным вопросам приобретает крайне важное значение.

Несмотря на четкое определение института публичных слушаний в законах и подзаконных актах имеется неопределенность в вопросе регулирования круга субъектов, имеющих права принимать участие в публичных слушаниях. В соответствии с п. 4 ст. 28 Закона «Об общих принципах…» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования.

Так, в публичных слушаниях жители выступают участником муниципального образования. Однако гражданин является жителем муниципального образования лишь при наличии постоянной или временной зарегистрации на территории данного муниципального образования. В соответствии со ст. 3 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[99] в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином РФ его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Любой гражданин РФ обязан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства на территории Российской Федерации.

Но остается открытым вопрос, имеют ли права на публичных слушаниях лица, которые приобрели права на строящиеся объекты недвижимости и в последующем станут жителями муниципального образования. Но в такие права данные лица вступают лишь после приобретения права собственности на объект недвижимости и, соответственно, регистрации по месту жительства или месту пребывания в построенной квартире.

Обязательность публичных слушаний по утверждению документов территориального планирования установлена ст. 28 Градостроительного кодекса РФ. В ст. 39-40 Кодекса закреплена обязательность по таким вопросам как предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; утверждении проектов планировки территории и проектов межевания территории, подготовленных в составе документации по планировке территории.

Таким образом, в условиях комплексной застройки (строительство целых кварталов, состоящих из 15-50 многоэтажных многоквартирных домов) при изменении генерального плана, при изменении проектов планировки территорий, изменении правил благоустройства, потенциальные жители муниципального образования, приобретшие права на строящиеся объекты недвижимости, не имеют права принимать участия в публичных слушаниях по данным вопросам, так как эти лица не перечислены в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…» и в Градостроительном кодексе РФ.

Однако, нормы Закона «Об общих принципах…» и нормы Градостроительного кодекса РФ содержат положения порядка организации и проведения публичных слушаний, которые определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Федеральный законодатель закрепляет, что в публичных слушаниях участвуют только жители муниципального образования. В свою очередь, большинство муниципальных образований повторяют нормы федерального законодательства, что со своей стороны оправдывает логику, поскольку круг субъектов, наделенных правом принимать участие в публичных слушаниях в Градостроительном кодексе РФ, в Законе «Об общих принципах…» является исчерпывающим.

Сотни тысяч граждан потенциально становятся собственниками квартир в различных муниципальных образованиях, но до момента своей регистрации по адресу приобретения квартиры не могут участвовать в жизни своего муниципального образования.

Таким образом, права и законные интересы нынешних жителей муниципальных образований защищены законом лишь частично. Остается нерешенным вопрос, как после того, как завершается строительство целого района, данная территория становится отдельным муниципальным образованием, и тогда, кто из граждан может иметь право участвовать в публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности на время строительства данного района.

Не разрешают обозначенную проблему, на наш взгляд, и положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[100], нормы которого предусматривают права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также определяют порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В ст. 9 Закона закреплена обязанность государственных органов и органов местного самоуправления по рассмотрению поступивших обращений. Однако Закон не наделяет соответствующие органы обязанностью учета данного обращения при принятии решений этими органами. Институт обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления не предстают институтом непосредственной демократии по смыслу законодательства, а не гарантирует учет мнения населения при проведении публичных слушаний.

Проблема круга участников публичных слушаний не является только законодательным пробелом. Проблема существует в реальном времени и есть конкретные примеры, когда граждане не смогли выразить свою позицию по тому или иному вопросу, так как не могли участвовать в публичных слушаниях[101].

При таком подходе к институту публичных слушаний, учету будет подвергаться исключительно общественный интерес, а не интерес ограниченного круга лиц, проживающих на определенной территории. Только в данном случае возможно достижение главной цели функционирования местного самоуправления, реализации общих интересов всевозможных территориальных коллективов.

Норма ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах…» (а вместе с ней и соответствующие нормы Градостроительного кодекса РФ, а также иные подзаконные акты) нуждается в изменении. Возможны два вида решения данной проблемы.

1. Необходимо предусмотреть неограниченный круг лиц, имеющих право принимать участие в публичных слушаниях. В данном случае, новая редакция ст. 28 будет следующей: «для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, а также иных лиц, чьи права и законные интересы могут быть нарушены принятыми решениями, представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания».

Однако при наличии данной нормы необходимо будет уточнение порядка участия заинтересованных лиц в публичных слушаниях[102].

2. В ст. 28 детально перечислить лиц, чьи права и интересы могут быть затронуты принятыми на публичных слушаниях решениями, т.е. помимо жителей муниципального образования, это «лица, которые являются участниками долевого строительства, а также лица, приобретшие права требования на объекты недвижимости по иным договорам (предварительные договоры купли-продажи, договоры паенакопления, договоры о переуступке прав требования и др.)».

Дополнительной проблемой, которая связана с институтом публичных слушаний по вопросам в сфере землепользования и строительства, является их рекомендательный характер. Не один нормативном правовом акте законодатель прямо не ограничивает органы местного самоуправления принимать решения, отличные от принятых на публичных слушаниях. По этому пути идет и судебная практика, указывая, что подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений, следовательно, орган местного самоуправления вправе, а не обязан учитывать предложения заинтересованных лиц в схеме территориального планирования[103].

В связи с отсутствием обязательности гарантий учета мнения населения, выраженного на публичных слушаниях, например, по проекту генерального плана поселения или городского округа, некоторые авторы даже ставят под сомнение, что институт публичных слушаний является формой народовластия и относится к формам прямого волеизъявления[104].

Представляется важным учредить такой порядок организации публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, чтобы процедура их проведения представляла особо четкую и отлаженную систему, а непосредственно публичные слушания представали доступными всем заинтересованным лицам.

На данный момент среди населения особой популярностью пользуется Интернет-сайт https://www.gosuslugi.ru/, который предоставляет населению вероятность обращения в государственные органы с заявлениями, предложениями, жалобами, оплачивать коммунальные услуги, декларировать доходы, уплачивать налоги и др.

По некоторым оценкам Национального агентства финансовых исследований (НАФИ) 70% населения знают о существовании данного сайта и пользуются возможностями электронного документооборота.

Существование подобных электронных услуг представляется рациональным для доступа не только к услугам, связанным с осуществлением деятельности законодательного регулирования государственных органов власти, но и органов местного самоуправления различных муниципальных образований.

На данном Интернет-сайте предлагается публиковать информацию об предполагаемых публичных слушаниях в конкретном муниципальном образовании и порядке их проведения. Данный сайт может использовать институт электронного оповещения о будущих публичных слушаниях для зарегистрированных пользователей, дать возможность электронного голосования по вопросам, которые поставлены на разрешение на публичных слушаниях. Однако органам местного самоуправления, имеющим доступ к результатам электронного голосования, необходимо включить систему контроля и учета голосов, полученных в электронном виде, для того, чтобы исключить возможность повторного голосования по одному и тому же вопросу.

Таким образом, крайне важным является организация четкой системы правового обеспечения функционирования института публичных слушаний, в качестве реального механизма участия заинтересованных лиц в решении различных вопросов местного значения.

Градостроительный кодекс РФ дает возможность органам местного самоуправления широкие полномочия по регулированию вопросов, которые касаются подготовки и утверждения документов территориального планирования. Однако, вместе с тем, существуют законодательные недоработки такого регулирования, которые имеют место не только в главе Градостроительного кодекса РФ, посвященной территориальному планированию, но и в Федеральном законе «Об общих принципах…». Отсутствие документов территориального планирования в отдельно взятых муниципальных образованиях, прежде всего, доказывает необходимость видоизменений соответствующих правовых актов.