Полномочия МВД в сфере управления внутренними делами

Органы внутренних дел, как известно, не имеют права законодательной инициативы. Вместе с тем в то время как на уровне Российской Федерации и ее субъектов активно продолжается процесс совершенствования законодательства об административных правонарушениях, представители органов внутренних дел деятельно участвуют в данном процессе.

В то же время органы внутренних дел издают нормативные правовые акты, которые представляют собой подзаконные официальные решения, принятые с соблюдением установленной процедуры в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, облеченные в соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность управления сферой внутренних дел.

Нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах МВД России, часто связаны с бланкетными нормами различных законов. Они направлены на согласование интересов конкретных участников общественных отношений посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на субъектов определенных обязанностей. Ими устанавливаются определенные порядок, требования и условия, необходимые для реализации различных законов.

Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только органы законодательной и судебной ветвей государственной власти.

На основании действующего Положения о МВД Российской Федера­ции Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппа­рате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484, определили, что Министерством нормативные правовые акты издаются в виде приказов, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов (п.10)[20].

Каждый из указанных видов нормативных правовых актов МВД Рос­сии имеет не только свое исключительное предназначение, но и индивиду­альные характеризующие его признаки, определяющие его предназначение и в значительной степени содержание.

Классификация нормативных актов Министерства внутренних дел в за­висимости от характера предписаний содержащихся в них норм, в сущности, есть деление последних на обязывающие, запрещающие и управомачивающие. Она представляет интерес, прежде всего при исследовании различных видов деятельности органов внутренних дел, форм и методов осуществления ими борьбы с преступностью и другими противоправными проявлениями.

По сфере применения издаваемые акты могут быть внутреннего (охва­тывают исключительно субъектов, входящих в систему Министерства внут­ренних дел), либо внешнего (относятся ко всем субъектам, которым они адре­сованы, – организациям и лицам, вне зависимости от их ведомственной при­надлежности) действия.

Для руководства подразделениями органов внутренних дел, реализации специальных исполнительных, контрольных, разрешительных и надзорных функций МВД разрабатывает и издает две группы нормативно–правовых ак­тов, а именно:

1) регламентирующие общие правила поведения или устанавливающие принципиальные положения применительно к организации и деятельности органов внутренних дел в целом, а поэтому обязательные для любого подчиненного органа;

2) закрепляющие структурную организацию и деятельность конкретных подразделений, управлений, отделов и служб.

Ведущее место среди них занимают приказы, являющиеся наиболее распространенным в системе Министерства внутренних дел управленческим решением. Приказы издаются по наиболее важным вопросам функциониро­вания органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулиро­вание различных направлений оперативно–служебной и служебно–боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках. Кроме того, издаваемые Министерством внутренних дел положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные правовые акты (кроме директив) также утверждаются приказами МВД России.

Приказами МВД России устанавливаются порядок утверждения ти­тульных списков изыскательских и проектных работ, штаты подчиненных учреждений и должностные оклады их работников, нормы довольствия и вещевого снабжения, принадлежность предприятий к определенной группе по оплате труда и т.д. Во многих случаях они касаются широкого круга органи­заций и должностных лиц независимо от подчиненности, общественных объ­единений и граждан.

Положения и устав являются статусными документами органов внут­ренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и ор­ганизаций. Устав, являясь кодифицированным нормативным актом, представляет собой свод правил, посвященный изложению норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности органов внутренних дел, а именно: задачи, права и обязанности; основные формы организации и осуществления тех или иных видов службы в органах внутренних дел. К таким актам относятся, например, Устав патрульно–постовой службы полиции.

Уставом также, как правило, регламентируется правовой статус юри­дического лица – хозяйствующего субъекта (в соответствии с ГК РФ ст. 52), относящегося к системе МВД России. В данном случае уставы подразделе­ний системы МВД России должны разрабатываться на основе нормативных правовых актов МВД России – типовых положений о соответствующем под­разделении. И такой устав по своей правовой природе может быть отнесен только к особым локальным нормативным актам, которые утверждаются учредителями.

Положение – это нормативный правовой акт, в котором систематизировано излагаются правовые нормы, определяющие порядок образования, компетенцию, организацию работы органов внутренних дел, их структурных подразделений, статус должностных лиц и руководителей. Например, Поло­жение об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне[21].

Встречаются случаи, когда положения издаются для установления оп­ределенного порядка осуществления некоторых видов деятельности органов внутренних дел, и в этом случаи они по своему содержанию близки инструк­циям. Примером таких актов могут служить Положение о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств[22].

Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно–служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными катего­риями сотрудников (военнослужащих). Инструкция содержит нормы, уста­навливающие кем, в каком порядке, какими способами ж методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Инструкции являются доку­ментом длительного действия, которые также содержат систематизированные нормы по организации деятельности органов, подразделений, должностных лиц. Различают четыре их разновидности:

1. Инструкции, определяющие порядок реализации прав и обязанностей конкретных должностных лиц органов внутренних дел;

2. Инструкции, устанавливающие порядок исполнения органами внут­ренних дел актов вышестоящих органов государственной власти;

3. Инструкции, закрепляющие порядок осуществления отдельных видов деятельности или действия;

4. Инструкции по организации деятельности органа или подразделения в целом.

Наставление является нормативным актом, устанавливающим задачи, функции тех или иных органов и подразделений, а также технологию, так­тику их осуществления. Примерами таких актов могут служить: Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции[23].

Особенностью наставления как вида нормативных актов является под­робное изложение в нем не только задач, функций и обязанностей, но и норм о порядке и способе действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач и обязанностей. Так, в Наставлении опреде­лены основные направления и организация деятельности участкового уполномоченного полиции, установлена его компетенция.

По мнению С.А. Иванова, среди нормативных правовых актов МВД следует назвать и такой вид как концепция. Хотя о полномочиях Министерст­ва внутренних дел России на издание нормативного правового акта в форме концепции нет указания ни в вышестоящих, ни в самих актах Министерства внутренних дел России, на практике они встречаются. Концепция содержит предписания о перспективах развития определенного вида деятельности, об основных параметрах развития какой–либо подсистемы. В качестве примера автор приводит Концепцию совершенствования правового обеспечения орга­низации и деятельности системы МВД Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 13 сентября 1999 г. № 693. Наверное стоит согласиться с мнением Ю.Г. Арзамасова, что данное утвер­ждение не вполне обоснованно[24].

Подводя итог, отмечу, что все виды нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов, основанную на иерархической подчиненности. Каждый из них занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных право­вых актов. Этот уровень определяется исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов, исходя из соотношения с Конституцией РФ, с законом. В некоторых слу­чаях в качестве основного критерия определения места акта в иерархии нор­мативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе органов государственной власти.

Таким образом, положение нормативного правового акта и объем полномочий, закрепленных за органами их издающи­ми, обуславливают юридическую силу издаваемых властным органом норма­тивных правовых актов. В свою очередь, от юридической силы нормативного правового акта зависит место акта в правовой системе, установление иерархи­ческих связей и соподчиненности с другими актами.

В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нор­мативной правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск является одной из основных задач Министерства. МВД России может осуществлять правовое регулирование общественных отношений, возникающих при организации работы подчиненных органов, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

Основным источником, закрепляющим право МВД России издавать нормативные правовые акты определенного вида (наименования), является Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации[25]. В соответствии с ним, Министр внутренних дел России осуществляет нормативно–правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (подпункт 4 п. 12 Положения об МВД России).

Анализируемое Положение о МВД России содержит значительное чис­ло норм, прямо предусматривающих издание Министерством нормативных актов по определенным, относящихся к его компетенции вопросам.

Указания на осуществление Министерством нормотворческой деятель­ности по определенному вопросу (кругу вопросов) используются и в тех слу­чаях, когда необходимо подчеркнуть общеобязательность нормативных ак­тов этого органа по соответствующему вопросу.

Основной смысл предписаний об издании МВД России ведомственных нормативных актов по определенным вопросам заключается в том, что они обязывают МВД России урегулировать соответствующие отношения своими актами и могут устанавливать особый порядок регулирования этих отноше­ний («по согласованию», «совместно» и т.п.).

Важным и весьма распространенным основанием издания Министерст­вом нормативных актов являются предписания об издании им конкретных актов, содержащиеся в законах, указах Президента и постановлениях Прави­тельства РФ.

Независимо от того, в каком акте помещено предписание об издании конкретного ведомственного нормативного акта, осуществление МВД Рос­сии нормотворческой деятельности на основе таких предписаний, на наш взгляд, имеет некоторые особенности.

Во–первых, МВД России обязано издать соответствующий акт незави­симо от того, в какой форме в законе, указе Президента или постановлении Правительства РФ говорится об издании такого акта. В таких предписаниях по отдельным вопросам обычно содержатся адресованные министерству прямые поручения «разработать и утвердить», либо просто «утвердить», либо «разработать и ввести в действие» определенный акт. Сама формулировка та­ких поручений не позволяет усомниться в их обязательности.

Однако и при отсутствии такого рода поручений положение не меняет­ся, МВД России обязано принять все меры к изданию ведомственного норма­тивного акта, упоминаемого в соответствующем предписании.

Во–вторых, МВД России обязано издать такой акт, который по содер­жанию в полной мере соответствовал бы требованиям адресованного им предписания. В большинстве случаев содержание ведомственного акта пре­допределяется уже его названием, а также содержанием акта большей юри­дической силы, в котором помещено это предписание.

В отдельных случаях вышестоящий орган, издавший содержащий предписание акт, считает необходимым определить направление правового регулирования, которое должно быть установлено МВД России. Осуществ­ляя подготовку таких актов, МВД России должно руководствоваться опреде­ленными вышестоящими органами направлениями разработки этих актов.

В–третьих, предписание об издании конкретного акта может устанав­ливать срок, в течение которого этот акт должен быть издан. В большинстве случаев он устанавливается для утверждения акта, но в некоторых предписа­ниях предусматривается, что в течение установленного предписанием срока акт должен быть не только утвержден, но и введен в действие.

Нормативный акт, утвержденный МВД России на основании предпи­сания вышестоящего органа государственной власти и управления, предо­пределяющего издание этого конкретного ведомственного акта, в принципе не отличается от других нормативных актов, издаваемых МВД России.

МВД России осуществляет свои нормотворческие полномочия не толь­ко в виде ведомственных подзаконных актов, но и в форме международных договоров (межведомственных соглашений). Данные полномочия Министер­ства вытекают из следующих актов вышестоящих органов государственной власти. Так, в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. указана компетенция федеральных министров на ведение переговоров и подписание международных договоров России межведомственного характера[26]. Как видим, МВД России, осуществляя руководство порученной отраслью (обла­стью) административно–политической сферы государства, объективно долж­но располагать законодательно закрепленными полномочиями нормативного регулирования не только функционирования своей системы, но и обществен­ных отношений в сфере внутренних дел.

Очевидно, что одной из наиболее актуальных проблем ведомствен­ного нормотворчества является обеспечение приоритета закона в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел (полиции).

Как показывает практика, на определенных этапах развития системы государственного управления может складываться такая ситуация, когда нормотворчество отраслевых органов исполнительной власти по своему удельному весу начинает превалировать над правотворчеством представи­тельных органов. Обычно подобная ситуация обнаруживается в условиях большой централизации государственного аппарата управления. В этих ус­ловиях исполнительные органы начинают решать в нормативном порядке многие вопросы, так или иначе относящиеся к сфере их деятельности.

В.В. Лазарев указывает, что нормотворческая деятельность органов ис­полнительно–распорядительной власти вообще и органов внутренних дел в частности по мере становления правового государства должна постепенно ограничиваться и сокращаться. Он объясняет это тем, что, во–первых, в пра­вовом государстве должно быть строгое разделение властей и правотворче­ство должно стать преимущественно делом органов законодательной власти; во–вторых, органы внутренних дел из органов принуждения превращаются при определенных условиях в органы социального обслуживания; в–третьих, постоянное совершенствование правотворческого процесса гражданского общества предполагает максимальное ограничение возможностей ведомст­венного вторжения. Далее В.В.Лазарев ориентирует на то, что чем меньше места в деятельности органов внутренних дел будет занимать внешняя нор­мотворческая деятельность, тем лучше, ибо это усиливает гарантии защиты от возможного ведомственного произвола и представляет собой лишь перспективу развития внутриведомственного правотворчества.

И все же удельный вес актов нормативного характера, принимаемых органами исполнительной власти, достаточно велик. Это во многом опреде­ляется тем, что регулируемые непосредственно МВД России общественные отношения нередко имеют специфический характер, не всегда могут быть детально изложены в актах органов представительной власти, указах Прези­дента или постановлениях Правительства РФ.

Таким образом, в заключение данного параграфа, отметим, что полномочия МВД в области нормотворчества определяются как предоставленное министерству право на подготовку и издание нормативных правовых ак­тов в установленном действующим законодательством порядке и по установленным предметам ведения.

Принимаемые МВД России нормативные акты могут быть охарактеризованы в качестве компетенционных или делегированных. В рамках компетенционного подхода базис для установления круга вопросов, по которому могут быть изданы акты МВД России, формирует его компетенцию. В рамках второго подхода соответствующие правовые акты, обладающие большей юридической силой и областью применения, предполагают издание МВД РФ комплекса правовых актов по определенному кругу вопросов (или по отдельному вопросу) или же принятие одного (целого ряда) правовых актов.

Административная деятельность ОВД наряду с формой правоохранительной осуществляется также и посредством регулятивной формы, позволяющей реализовать позитивные административно-правовые нормы, например, в процессе лицензирования, регистрации, осуществления иных юридически значимых действий.

Необходимо учитывать и то обстоятельство, что диспозиции большинства административно-правовых норм, устанавливающих административную ответственность, носят бланкетный характер, что в свою очередь обязывает правоприменителей в лице сотрудников органов внутренних дел овладевать обширным правовым инструментарием, регулирующим поведение граждан, предприятий, учреждений и организаций в различных областях жизнедеятельности российского общества.

Итак, подводя общий итог, сделаем следующие выводы.

Анализ юридической литературы и законодательства Российской Федерации позволяет выделить следующие элементы сущности и содержания органов внутренних дел: принадлежность к государственным органам исполнительной власти; системность в их построении; цель, связанная с защитой интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, являющаяся составляющей понятия «внутренние дела»; осуществление деятельности в сфере внутренних дел; возможность применения мер принуждения, в том числе с использованием специальных средств и огнестрельного оружия, для выполнения стоящих перед ними задач.

Рассмотрев все перечисленные признаки в совокупности, можно вывести следующее определение: органы внутренних дел представляют собой возглавляемую МЦД России систему органов исполнительной власти и их подразделений, осуществляющих публичные функции в сфере внутренних дел и наделенных в установленных законом случаях полномочиями по применению принудительных мер воздействия на участников контролируемых правоотношений.

Управление внутренними делами является определенной сово­купностью вопросов и проблем, которые входят в сферу внутренней компетенции госу­дарства, и используется для их отграничения от внешних сноше­ний, под которыми понимается «управление делами страны, связанными с реализацией ее целей и задач во взаимоотноше­ниях с другими странами. Управление в сфере внутренних дел Российской Федерации имеет своей основной целью обеспечение правопорядка и включено в общую государственную правоохранительную систему. Важнейшие функции любого государства, в том числе охрана правового порядка, реализуются госу­дарством в общем, в том числе всем его механизмом. Постоянная борьба с правонаруше­ниями обеспечивается системой социальных, экономических, вос­питательных, организационных, психолого-педагогических, право­вых и других мер, совместными усилиями органов законодатель­ной, муниципальной, исполнительной и судебной власти.

Управление в сфере внутренних дел государства по праву считается только одной из важнейших частей в осуществлении правоохранительной деятельности и в то же время выполняет особые специфические функции, которым свой­ственны только ему формы и методы.

Постоянные преобразования системы управления внутренними делами в РФ обусловлены протекающими изменениями в политической и социальной жизни Российской Федерации, спецификой криминогенной обстановки в стране и возрастающими запросами общества к системе МВД.

Основной целью современного развития системы управления внутренними делами должно считаться доведение её до состояния, которое позволяло бы обеспечивать полную защиту граждан, всего общества и самого государства от возможных преступных деяний.

В настоящее время МВД России реализует свою деятельность непосредственно или посредством органов внутренних дел и органов управления внутренними войсками в тесном сотрудничестве с рядом иных федеральных органов исполнительной власти, а также органами власти уровня субъектов РФ, органами самоуправления на местах, общественными и политическими объединениями.

Сфера нормативно-правового регулирования системы и управления внутренними делами в РФ представляет из себя процесс издания или отмены определенных правовых актов, проходящий в рамках конкретных процедур, устанавливающий взаимосвязи субъектов нормотворчества и формирующий определенную направленность управленческих действий. Ведомственное нормотворчество - это сознательная деятельность, имеющая целенаправленный характер, осуществляемая при помощи применения особых технологий.

Список использованной литературы: