Вопрос ?54. Разграничение компетенции в федеративном государстве: конституционно-правовые модели

В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих элементов:

v исключительной федеральной компетенции;

v исключительной компетенции субъектов федерации;

v конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

v остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть в данном случае следующие:

 исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако допускается делегирование отдельных полномочий субъектам федерации;

 исключительная субъектов федерации, где только их органы могут иметь и осуществлять полномочия власти, которые возможно делегировать как центру, так и органам местного самоуправления;

 совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами.

 остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Из всего изложенного складываются самые разнообразные модели:

1. Установление исключительной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, относятся к ведению субъектов. В Аргентине, Венесуэле, Мексике устанавливается исключительная сфера компетенции федерации, которая охватывает вопросы, решаемые только федеральными органами, и установлен общий принцип, согласно которому полномочия, не отнесенные к компетенции федеральных властей, считаются принадлежащими штатам. В конституции Мексики (ст. 118) названы также вопросы, по которым штаты не могут действовать без разрешения федеральных органов.

2. Установление исключительной сферы законодательства федерации и исключительной сферы ведения штатов (Канада, Швейцария, США и др.). Такой же порядок применяется в Бельгии. К исключительной компетенции центра относятся оборона, безопасность, внешние сношения, обеспечение порядка в стране. В ведении регионов находятся экономическое развитие регионов, энергетика, сельское хозяйство, общественный транспорт и др., они получают 40% всех бюджетных средств.

3. Размежевание компетенции по трем сферам: исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и штатов, исключительная компетенция штатов. В конституции перечисляются вопросы, относящиеся к каждой из этих сфер. Так, конституция Индии (в специальном приложении) содержит все три перечня вопросов.

4. Иные способы: Конституцией ОАЭ 1971 г. закреплены исключительные законодательные и исполнительные полномочия федерации (внешние сношения, вооруженные силы и др.). По другой группе вопросов законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные осуществляются совместно федерацией и эмиратами (труд и социальное обеспечение, уголовное законодательство и др.).

Еще более сложным является размежевание полномочий в Австрии. В этой стране разграничиваются:

oвопросы, по которым законодательствуют и исполняют законы только федеральные органы;

oвопросы, по которым законодательствует федерация, а исполняют эти законы субъекты федерации (земли);

oвопросы, по которым федерация устанавливает основы законодательства, а земли издают законы, конкретизирующие основы, и исполняют федеральные и «земельные» законы;

oвопросы, по которым законодательство и исполнение законов отнесено исключительно к ведению земель.

Изложенные модели распределения компетенции не исчерпывают всего возможного многообразия. Существует один из важнейших рычагов воздействия центра на поведение властей субъектов. Этот рычаг - финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов.