Институциональный выбор

Именно в таком духе М. Маккаббинз, Р. Нолл и Б. Вейнгаст доказывают, что создание новой структуры, или постановка новых задач перед ней, пред­ставляет собой часть проблемы «руководитель—исполнитель», возникающую при взаимодействии находящейся у власти коалиции, стремящейся к долго­срочному применению принятого решения, с одной стороны, и бюрократии, претворяющей это решение в жизнь, — с другой (McCubbins, Noll, Weingast, 1987; 1989). Поскольку при несовершенном руководстве исполнители должны получать некоторую свободу действий, а вероятность расхождения предпочте­ний исполнителей с намерениями руководителей означает, что всегда будут иметь место представительские потери, авторы пишут о том, как эти затраты

можно снизить (но не устранить) за счет специфических особенностей долж­ностных назначений и различных мер процессуального контроля. Анализ сви­детельствует о том, что в одних системах — это относится прежде всего к США — господствующее положение занимают законодатели (Weingast, Moran, 1984), а в других — в частности, в Японии — ведущую роль играет бюрокра­тия (Cowhey, McCubbins, 1995).

М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной ситуации (например, ими ско­рее окажутся государственные финансовые учреждения, чем налоговые уп­равления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь прин­ципом минимизации суммы операционных затрат, с которой они сталкива­ются в каждой конкретной ситуации (Ноrn, 1995) ¹⁴. К числу таких затрат относятся: расходы на принятие решения (в частности, на «органы законода­тельной власти», о которых речь шла выше), представительство, обязатель­ства (долгосрочность применения) и неопределенность (имманентно прису­щая всем решениям). Ключевые параметры, в соответствии с которыми осу­ществляется институциональный выбор, должны содержать: указание на тот уровень, до которого делегируются права на принятие решений (принимая в расчет степень законодательной неопределенности); структуру власти админи­стративной представительской организации (особенно способы назначения руководящих кадров, степень юридической независимости административно­го исполнителя от законодательных и юридических органов); правила, опре­деляющие процедуры, которые должны следовать за административным при­нятием решений (включая право членов законодательных органов власти при­нимать участие в административном процессе); характер и уровень осуществ­ления законодательного контроля и возможность использования поощрений и санкций ex post, а также «правила» руководства распределением и использо­ванием капитала и рабочей силы (в частности, предусматривать оплату работы исполнителей не столько за счет средств от продажи их услуг, сколько за счет налогов и условий найма административного персонала). Хорн рассматривает результаты проведенных эмпирических исследований, которые совпадают со многими его выводами. Несомненно, что возможности систематической ис­следовательской работы в этом направлении еще далеко не исчерпаны.