Основные направления преобразования политиче­ских институтов

Политический режим V Республики относят как к «полупрезидент­ским», так и к «полупарламентским», что связано в первую очередь с институтом парламентской ответственности правительства. Однако эволюция режима в направлении ярко выраженного президенциализ-ма, связанная также с проявлением мажоритарного фактора, изменила значение контроля над правительством. Правительственную ответст­венность перед депутатами, ставшую чисто формальной, заменила ре­альная ответственность перед президентом республики. Все преду­смотренные Конституцией процедуры парламентского контроля над деятельностью правительства были искажены дисциплиной парла­ментского большинства и его лояльностью по отношению к нацио­нальному лидеру. С 1959 по 1999 г. резолюция порицания была приня­та только один раз - 5 декабря 1962 г. правительство подало в отстав­ку, а затем президент де Голль распустил парламент.

По мнению профессора права парижского университета Оливье Бо, главный порок в политической системе V Республики заключается в том, что, «не установив политическую ответственность правительства перед президентом и парламентом, она институционализировала ос­новную ответственность правительства и министров перед президен-

том».¹³ Это было допустимо, пока де Голль ставил на первое место от­ветственность президента перед избирателями. Но после ухода де Гол-ля система стала комбинировать огромные полномочия и отсутствие ответственности президента.

Гарантированная Конституцией неответственность президента по­степенно распространилась на политическую систему - сначала на главу кабинета, а потом и на министров. При этом оказалось отвергнутым правило министерской солидарности. Каждый министр был ответстве­нен только перед главой государства, что привело к деградации нравов в политических кругах. Так, в 1992 г., отвечая на вопросы парламентской комиссии по обороне, тогдашний министр иностранных дел РДюма за­вил, что несет ответственность только перед своей совестью и президен­том, а отнюдь не перед депутатами Национального собрания и вовсе не собирается подавать в отставку по настоянию депутатов.

Неспособность политических лидеров признать индивидуальную или коллективную политическую ответственность привела к распро­странению готовности нести вместо политической уголовную ответст­венность. Функции контроля над исполнительной властью все больше стала исполнять судебная власть. Вопрос о контроле над политической жизнью со стороны судебной власти и, в более широком плане, эво­люции роли юстиции в демократическом процессе, в последнее время привлекает все большее внимание исследователей. С одной стороны, юристы прибегают к помощи средств массовой информации, чтобы сделать общество свидетелями своих отношений с политическими властями, и, с другой стороны, журналисты все чаще обращаются к юридическим источникам, не отдавая должного уважения процедурам и раздувая процессы, стремясь превратить их в политические.

В 1993 г. был создан Суд Республики, который предназначен спе­циально для рассмотрения дел с участием политиков за преступления, совершенные в рамках их служебной деятельности. В состав Суда во­шли шесть депутатов Национального собрания, шесть сенаторов и три представителя магистратуры.

Обозреватели и аналитики по-разному оценили действия Суда Рес­публики и перспективы его дальнейшей деятельности.¹⁴ На рассмотре­нии комиссий по расследованию данного Суда в 1999 г. находилось еще 24 дела, по 3 следствие уже было завершено. Раздаются предло­жения максимально приблизить разбирательство такого рода дел к общему законодательству в тех случаях, когда парламентская комис­сия решит, что чиновник совершил преступление, а не должностную ошибку. Другие политические деятели подчеркивают важность сохра-

¹³ O.Beaud.La contribution de 1'irresponsabilite presidentielle au development de 1'iiresponsabi-

lite politique la V Republique.// Revue du droit public. Numero Special 1998, p. 1543 '⁴ См. подробнее: Le Figaro. 10.03.1999.

_______________________________________325

нения Суда Республики как воплощения контроля парламента над ис­полнительной властью.

В последние годы происходило постепенное расшатывание прежней централизованной системы принятия решений и укрепление «многопо­люсной системы принятия решений» - на европейском, национальном, региональном и городском уровнях, причем каждый уровень имеет в значительной мере автономную политическую систему, где политиче­ская окраска большинства и оппозиции не обязательно совпадают. Со­циалисты в 1997 г. не получили абсолютного большинства мест в На­циональном собрании и вынуждены привлекать на свою сторону и дру­гие левые организации. Это дает нижней палате относительную само­стоятельность от правительства. По мнению Л.Фабиуса, председателя Национального собрания с 1997 г. по март 2000 г., в настоящее время возрастают контрольные функции парламента. Готовятся реформы, что­бы обеспечить контроль парламента над областями, на которые он ранее не распространялся - внешнюю и оборонную политику.

Несколько более открытой и демократичной стала и партийная прак­тика. Так, исходом затяжного кризиса шираковской партии Объедине­ние в поддержку республики (ОПР) стали впервые проведенные в де­кабре 1999 г. выборы Председателя партии всеми партийными кадрами. До конца 80-х гг. в ОПР не было открытого противостояния ни полити­ческих лидеров, ни фракций и группировок. При проведении выборов общепринятым правилом был один официальный кандидат на каждый пост. Никто ни разу не конкурировал с Шираком в борьбе за место Председателя ОПР, он всегда переизбирался близким к единогласию числом голосов. Единство в ОПР сильно поколебалось после поражения Ширака на президентских выборах 1988 г. По существу в ОПР началась борьба за власть. Однако пост Председателя партии всегда доставался ставленнику Ширака. И вот в конце 1999 г. на должность Председателя ОПР было выдвинуто шесть кандидатов. В голосовании приняли уча­стие 51 тыс. членов партии. Во втором туре пользовавшийся поддерж­кой администрации президента «официальный» кандидат М.Делавуа ус­тупил М-Аллиот-Мари. Впервые во главе крупнейшей французской по­литической партии встала женщина. Президент Ширак заявил, что «вос­хищен культурной революцией в ОПР»'⁵ и что он не поддерживал ни одного кандидата, несмотря на то, что некоторые его советники занима­лись избирательной кампанией Делавуа.

Все более широкое распространение приобрела практика проведе­ния перед выборами предварительного голосования среди членов пар­тий с целью выдвижения наиболее популярных кандидатов. Так, в марте 2000 г. в 410 городах прошли голосование за лидеров списков

LeMonde.7.12.1999.

ФСП на предстоящих в марте 2001 г. муниципальных выборах. В этом голосовании приняли участие 25 тыс. активистов ФСП (70 % членов партии)¹⁶. В рамках подготовки к муниципальным выборам 8 тыс. ак­тивистов ОПР в Париже также получили анкеты с просьбой «назвать идеального кандидата» от правых на пост мэра города.

Несомненно, самой значимой институциональной реформой послед­них лет стало сокращение срока действия мандата президента страны с 7 до 5 лет. Дискуссии о возможности этой реформы не утихали свыше двадцати лет. Ее сторонники указывали, что семилетний срок правления остался в наследство от парламентского режима III республики, где функции президента были весьма ограниченными, и представляется анахронизмом в современных условиях. Приверженцами сокращения срока полномочий президента являлись такие влиятельные политиче­ские деятели как премьер-министр Л.Жоспен, министр экономики Л.Фабиус среди левых и бывший президент страны В.Жиекар д'Эстен, бывший премьер Э-Балладюр и председатель СФД Ф.Байру среди пра­вых. Большинство политиков не были, подобно избирателям, сторонни­ками практики «сосуществования». Они считали, что «сосуществова­ние» ведет к ослаблению полномочий президента, размыванию «поли­тической ответственности», пробуксовке необходимых реформ из-за по­литического соперничества высших должностных лиц страны. Кроме того, по их мнению, ситуация «сосуществования» создает благоприят­ные условия для деятельности организаций, находящихся на крайних полюсах политического спектра, позволяя последним занять место «на­стоящей оппозиции» в противовес «системным партиям».

В июне 2000 г. президент Ширак дал согласие на конституционную реформу, предусматривающую сокращение сроков президентского правления с 7 до 5 лет. Проект соответствующего закона получил одобрение в Национальном собрании и Сенате и был вынесен на рефе­рендум. На референдуме 24 сентября 2000 г. более 73 % принявших участие в голосовании поддержали президентскую инициативу, около 16 % - отвергли ее. Однако 79 % избирателей проигнорировали всена­родную консультацию. Столь низкую явку на референдум можно объ­яснить тем, что большинство французов полагало, что все результаты и так заранее очевидны из опубликованных данных опросов, тогда как гораздо более важным для населения являлось повышение цен на бен­зин и транспортный кризис осенью 2000 г.

В политических кругах не наблюдалось единодушия в оценке по­следствий данной реформы. Для некоторых политиков, в частности лидеров ФСП, уменьшение срока действия мандата президента повле­чет за собой эволюцию режима в сторону парламентаризма, усиление

¹⁶ Le Monde.08.04.2000.

_____________________________________________ 327

роли Национального собрания, увеличение политической ответствен­ности президента, вынужденного чаще отчитываться перед избирате-лями.Шрезидентская и парламентская избирательные кампании совпа­дут повремени, и президент будет больше, чем в настоящее время, за­висеть от партий парламентского большинства. Более того, по мнению социалистов, подобное изменение Конституции открывает путь для дальнейших шагов по модернизации политической жизни — сокраще­нию до пяти лет срока действия всех прочих выборных мандатов.

Деятели правого политического спектра, напротив, полагают, что реформа приведет к укреплению власти президента. При почти одно­временном проведении президентской и парламентской избиратель­ных кампаний возможность возникновения «сосуществования» будет если не исключена, то сильно ограничена. Президент окажется во гла­ве парламентского большинства и правительства, а роль премьер-министра станет второстепенной, то есть произойдет возврат к ситуа­ции, существовавшей до 1986г. Однако в случае непредвиденных со­бытий выборы вновь могут не совпасть по времени. Таким образом, никто не может пока точно сказать, какое влияние на партийно-политическую систему окажет сокращение срока полномочий прези­дента. Все зависит от конкретной политической практики.

Раздавались также предложения о реформе избирательной системы (мажоритарной в двух турах), действующей на парламентских выбо­рах, в смысле введения «элемента пропорциональности» для формиро­вания более уравновешенного и отвечающего настроениям избирате­лей парламента. Премьер Жоспен отверг эти меры, отметив, что в На­циональном собрании необходимо иметь «стабильное и ясное боль­шинство», а также что недопустимо составление парламента по раз­ным принципам - на основе списков и по одномандатным округам.

Из осуществленных правительством Жоспена реформ стоит также остановиться на законе об обеспечении равенства мужчин и женщин в занятии выборных должностей. До последнего времени женщины, со­ставляя половину избирательного корпуса, были мало представлены на выборных должностях. Франция находится на 52 месте в мире по числу женщин-парламентариев. На парламентских выборах 1997 г. в парла­мент было избрано только 10, 9 % женщин. В составе сенаторов женщин всего 5, 9 %, среди генеральных советников - 6, 6 %.¹⁷ В июне 1999 г. в Конституцию была внесена поправка - вписана фраза: «закон создает благоприятные условия для доступа мужчинам и женщинам к выбор­ным мандатам и должностям». В январе 2000 г. Национальное собрание приняло такой закон. По сути, для женщин на всех выборах введена квота 50 % (или 49 % на 51 %). Партии обязаны представлять на выбо-

LeFigaro, 25.01.2000.

pax одинаковое число кандидатов обоих полов или с минимальный от­рывом (например, 19 на 18). К партиям, не соблюдающим данные про­порции, будут применяться финансовые санкции. Закон начал действо­вать на муниципальных выборах 2001 г. Обозреватели отмечают, что партиям нелегко найти достаточное количество женщин-кандидатов. Так, на парламентских выборах 1997г. среди кандидатов ОДР было 7, 7 % женщин, СФД - 8, 9 %, ФСП - 27, 8 % и ФКП - 26, 8 %.¹⁸,

Довольно ограниченный эффект имели попытки кабинета Жоспена положить конец совмещению выборных должностей. После своего на­значения премьер-министром в 1997г. Жоспен потребовал от членов своего правительства покинуть выборные должности на местах. Он на­стойчиво добивался реформы, ограничивающей возможности совмеще­ния парламентской функции с исполнительной должностью на местах — т.е. мэра, президента генерального или регионального совета. Жоспен заявлял, что эта реформа волнует его с точки зрения «функционирова­ния нашей представительной системы» и «равновесия наших политиче­ских институтов». Обладание парламентским мандатом влечет за собой необходимость представлять всю нацию и вступает в противоречие с лоббированием местных интересов. Предложения о несовместимости вносились также для того, чтобы расширить круг «политического пер­сонала» и соответственно пресечь монополию некоторых парламентари­ев. Среда прочих доводов - претворение в жизнь процессов децентрали­зации политической жизни. В последнее время функции местных орга­нов власти усложнились и требуют постоянного личного присутствия. В Национальном собрании подобная реформа могла бы привести к усиле­нию контроля партийных аппаратов над депутатами, так как последние больше не обладали бы местными мандатами, которые дают им извест­ную автономию. Должность же сенатора стала бы завершением карьеры на местном уровне, а не подтверждением на национальном политиче­ской сцене доминирования в регионах.

При обсуждении проекта реформы Жоспен столкнулся с яростным противостоянием Сената. В октябре 1998 г. большинство сенаторов отвергло основное содержание предложений правительства. В апреле 2000 г. в четвертом чтении депутаты одобрили проекта закона, сокра­щавшего до двух число выборных должностей на местах, но разре­шающего депутату парламента совмещать свои функции с местным мандатом. Депутаты Европарламента, напротив, получили право толь­ко на один мандат. Обозреватели утверждают, что «эта частичная ре­форма оставит о себе воспоминание как законодательная неудача».'

Вышеизложенное свидетельствует о том, что Франция в 80-е - 90-е гг. переживала кризис политического представительства. Около трети

¹⁸ Ibidem.

¹⁹ Le Figaro, 9.03.2000.

граждан не являлись на выборы, из пришедших треть голосовала за экстремистские и мелкие формирования. Существенно вырос «протестный потенциал» электората, все чаще французы пытались добиться своих целей путем организации массовых публичных выступлений. Роль традиционных каналов политического участия - партий - как агентов социализации и мобилизации уменьшилась. Однако было бы преждевременно заявлять о «смерти политики». За последние годы практически не изменилось число французов, интересующихся поли­тическими событиями. Политическая активность избирателей выходит на новый уровень. Они желают непосредственно влиять на принимае­мые политиками решения. Функции партий в отстаивании интересов определенных категорий граждан все больше стали исполнять ассо­циации и неформальные объединения.

Поддержка избирателями на выборах разного уровня кандидатов не­схожих политических ориентации привела к тому, что многие политиче­ские институты приобрели вовсе не тот смысл, который в них вкладыва­ли создатели режима. Ограничены прерогативы президента страны, расширены полномочия парламента, последний приобрел относитель­ную самостоятельность от правительства. Функции контроля над испол­нительной властью все больше стала исполнять судебная власть, не­сколько более открытой стала партийная практика. Политическая сис­тема стала менее централизованной и более гибкой. Однако дальнейшие шаги по пути модернизации политической жизни еще впереди.