Административное право США. 1 страница

Это отрасль права регулирует специфические общественные отношения, возникающие в результате осуществления полномочий государственными учреждениями, порядок их деятельности, а также отношения, возникающие в процессе судебного контроля над администрацией. То есть нормы административного права регулируют полномочия и структуру административных учреждений, а также включаются в административное право и нормы, регулирующие надзор как вид государственного контроля судебными органами за деятельностью администраций. В США особое внимание уделяется так называемому «внешнему административному праву», то есть правовому регулированию осуществления внешних функций государственного управления, а не внутриорганизационному аспекту управления.

Главный акцент действия норм административного права в США сводится не к тому, что это право создано администрацией (так называемое у нас исполнительно-распорядительная деятельность), а основной смысл в том, что с помощью этих норм права контролируется сама администрация, так как все ее полномочия и порядок осуществления регламентирован административными нормами.

Источниками норм административного права являются: конституции, законы, судебные решения и акты административных учреждений (здесь по тексту слова административный и государственный равнозначны).

Нормами административного права регулируются отношения о прохождении гражданской службы и службы в органах МСУ. Например, с 1946 г. федеральными законами и нормами административного права была установлена ответственность федеральной казны за вред, причиненный государственным и муниципальным служащим. Начиная с 1960 г. в США шире стали обжаловать решения административных учреждений в суд.

Администрация в США классифицируется как организация администрации (то есть учреждение, осуществляющее внутреннее организационное управление) это прежде всего: 1)федеральные административные учреждения; 2)административные учреждения штатов и учреждений МСУ. Каждый штат разделен по административно-территориальному принципу примерно на 3 тысячи графств и примерно 19 тыс. муниципалитетов (учреждений МСУ). Гражданская служба в США (федеральная) имеет свою правовую историю с 1883 г., когда был принят закон «О гражданской службе».

Регулирование административной деятельности осуществляется в двух формах:

• разработка и принятие нормативных актов;

• рассмотрение отдельных дел конкретных лиц и вынесение решений (индивидуальных актов).

Принятие и введение в действие административных актов в США осуществляется официальными и неофициальными способами:

1) петиции коллективные обращения граждан в целях принятия административных правовых актов. Например, в ст. 79 Устава города Москвы предусмотрены обращения и петиции граждан в органы власти или к их должностным лицам. Инициативная группа в составе не менее 50 человек регистрирует гражданскую инициативу в городской Думе и получает официальный образец подписного листа.

Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повестку заседаний городской Думы без голосования, а также направляются городской Думой Мэру города Москвы. 1) Дума и Мэр принимают по ним решения в пределах своих полномочий в двухмесячный срок со дня официального внесения петиции. 2) потом идет оповещение и подготовка акта: 3) представ­ление гражданам свободный доступ к материалам учреждений, касающихся их прав и законных интересов; 4) граждан консультируют по вопросам деятельности учреждений; 5) открыто (публично) ведется обсуждение принимаемого акта учреждения (органа государственного управления); 6) обязательная регистрация и опубликование актов учреждений; 7) отсрочка вступления в действие актов учреждений при наличии оснований, высказанных гражданами.

Все эти официальные и неофициальные способы обеспечивают и гарантируют права и законные интересы граждан.

Согласно поправке № 1 к Конституции США граждане имеют право официально обращаться к Правительству США с петицией о прекращении злоупотреблений в административных учреждениях. В течение 30 дней Правительство США должно ответить по существу, либо отклонить петицию, либо принять к слушанию, то есть определить время, место и характер нормативной процедуры рассмотрения петиции, ссылки на акт и его цель.

С 1872 г. административно-правовые акты в США стали опубликовываться. С этого времени появилась самостоятельная административная юстиция, так называемая квазисудебная деятельность, то есть многофункциональная внесудебная (то есть административная) деятельность. Особую роль в организации управленческой деятельности американских учреждений играет административная процедура. Как сказал член Верховного Суда США Ф. Франкфуртер (1943 г.), «История свободы была обязана во многом истории соблюдения процедурных гарантий». Большую роль в этом процессе сыграли принципы гласности и доступности административного процесса. Административно-процессуальными нормами был четко установлен порядок ответа на запрос частного лица в учреждение и выдача ему документов в течение 10 рабочих дней. Отказ может быть обжалован в суде в течение 20 рабочих дней. Строгое соблюдение сроков и разрешение по существу самого дела, в результате которого виновному должностному лицу учреждения может быть вынесен штраф до 5 тысяч долларов. Широко используются досудебные совещания.

Административное право или консультации, например, с целью упрощения рассмотрения вопросов для суда; изменения текста в заявлении; возможность признания предоставленных фактов и документов; ограничение числа экспертов и сроков экспертиз — все это вместе гарантирует надежную защиту прав и законных интересов граждан, обращающихся в суд.

До 1946 г. административные решения принимались различными должностными лицами, после же только специалистами по этим вопросам или жалобам.

Особое значение имеет судебный контроль над решениями и действиями администраций учреждений. Например, в 1980 г. из 10 тыс. поданых гражданами жалоб примерно 20% было удовлетворено по существу.

Суды осуществляют контроль в двух формах: 1) статутный (законный); 2) нестатутный - в основном, неправомерные приказы администрации.

Основной акцент в административном праве США делается на вопросах административно-правового регулирования статуса учреждений и их должностных лиц в осуществлении своих управленческих функций и задач и осуществление судебного и общественного контроля за деятельностью администраций учреждений.

Административное право в США охватывает широкие и разнообразные области юридической практики, различные виды государственных правовых процедур и правил, и не так легко определить его границы. Большая часть правительства и государственных программ работают в основном через различные учреждения на различных уровнях: федеральном, округа и муниципального образования. Есть не только эти учреждения, но и различные советы, комиссии, отделы и подразделения. Как правило, они имеют свои специфические нормы и правила, которые обычно не входят в типовые уставы, а также строгие процедуры, которыми обращающиеся лица должны следовать, чтобы получить помощь от агентств, подавать иски, жалобы и апелляции. Адвокаты могут оказать помощь при подготовке обращений по административным делам в маневрировании по этим сложным делам. Закон об административных процедурах является руководящим законом для федеральных органов управления. Большинство штатов также имеют свои собственные законы для своих органов государственного управления. Административное право разъясняют и уточняют нормы и правила, а также процедуры, необходимые для тех, кто недоволен государственными учреждениями или их решениями, правильно обращаться с апелляциями или жалобами.

Административное право, акты, связанные с ним, проводятся с теми же полномочиями, что и более известные нормативные акты, а значит равноценно с другими областями права, поэтому часто требуются навыки опытного административного адвокат, чтобы не увязнуть в деталях и нюансах и получить положительное решение по своим вопросам.

Необходимость общественности в профессионалах административного права существует и при работе с государственными учреждениями, которые предоставляют некоторые виды конкретного общественного блага и помощь лицам, и особенно, когда получение общественной выгоды может быть или было прекращено, имеет ограничения или полный отказ. При этом субъект может обратиться в суд. Как правило, необходимо подать жалобу и принять участие в административных слушаниях под председательством судьи по административным делам в качестве первого шага, если субъект права не согласен с решением отказать, прекратить или ограничить его права. После того, как решение вынесено, любая из сторон может обратиться с апелляцией, если оно не является удовлетворительным.

Для государственного строя США в целом и для административного права частности характерно верховенство федеральной конституции. В конечном счете именно в ней находят ответ на вопросы о своих правах американские граждане и государственные органы.

Конституция закрепляет разделение полномочий между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Суды, наделенные конституционной властью решать окончательно все спорные правовые вопросы, контролируют две другие власти во всем том, что касается права. Это обусловило их исключительно сильные позиции в американской системе

государственного управления.

С точки зрения американских юристов административное право США С точки зрения американских юристов административное право США

регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а

также контроль судов над администрацией (по словам одного из ведущих

американских административистов К. Дэйвиса, оно регулирует " полномочия и

структуру административных учреждений и в особенности включает нормы,

регулирующие надзор судов за деятельностью администрации".

Организация административной системы и структура отдельных учреждений

не являются, по их мнению, объектом регулирования этой отрасли права. По

установившейся традиции административное право регулирует три объекта:

административное нормотворчество; административную квазисудебную

деятельность; контроль судов над администрацией [3, 17].

Как писал в 1928 г. американский ученый Э. Фройнд, " административное

право - это право, контролирующие администрацию, а не право, созданное

администрацией". Об административном праве в таком понимании речь идет лишь

тогда, когда сталкиваются частное лицо и учреждение и необходимо разрешить

возникший между ними конфликт.

Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не

учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на

участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому

лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в

административном праве США являются доминирующими. Такое административное

право следует, скорее, именовать " административно-процессуальным".

Источниками административного права США являются: конституции

(федеральная и штатов); законы федерации и штатов; судебные решения; акты

административных учреждений.

Большую роль в создании административного права сыграла

законодательная деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной

точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон о междуштатной

торговле, учредивший первое независимое ведомство (агентство) - Комиссию

междуштатной торговли. Нормотворчество Конгресса США было особенно

значительным в 30-е и последующие годы при президенте Ф.Д. Рузвельте и его

преемниках. В это время было издано множество законов, учредивших новые

независимые ведомства и определивших их структуру, компетенцию и порядок

деятельности. Законами была усилена также традиционная исполнительная ветвь

правительства. Были созданы новые департаменты (министерства) и расширены

старые [9, 37].

До 1946 г. существовал значительный разнобой в деятельности

независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной

практики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (далее

именуемый сокращенно как федеральный ЗАП). Положения этого закона об

опубликовании административных документов и доступе граждан к материалам

учреждений были затем значительно расширены законами о свободе информации

1967 г., о неприкосновенности частной жизни 1974 г. и др. Федеральный ЗАП -

небольшой по объему (он состоял из 11 статей на двух десятках страниц), но

емкий по содержанию документ.

В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США,

получивший название " Правительственная организация и служащие". Он почти

полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе

и административным. Этот раздел делится на три части: " Учреждения в общем";

" Управление гражданской службой" и " Служащие". Федеральный ЗАП был включен

в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полномочиях

администрации в целом и почти ничего о структуре и полномочиях отдельных

учреждений. Информация об этом имеется в многочисленных законах,

разбросанных по другим частям пятого раздела и иным 49 разделам Свода

законов.

Среди других законов по административному праву следует упомянуть

Федеральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон

предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред,

причиненный неправомерными действиями государственных служащих.

И, наконец, важный источник административного права составляют

административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно

превышают как законы, так и судебные постановления.

Главным законодателем, по выражению американских исследователей,

является в настоящее время президент. Наиболее важными нормативными актами,

издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и

реорганизационные планы. Реорганизационные планы принимаются на основе

законов о реорганизации и могут вносить изменения в действующее

законодательство.

Реорганизационные планы нередко существенно реформируют систему и

структуру правительственных органов. Еще президент Вильсон в силу Закона

Оувермэна 1918 г. получил право реорганизовать административный аппарата Оувермэна 1918 г. получил право реорганизовать административный аппарата

интересах военного времени. В дальнейшем президенты Гувер, Рузвельт, Трумэн

и другие получали такие полномочия и использовали их, приняв множество

реорганизационных планов. В 1953 г., например, одним из них был учрежден

департамент здравоохранения, образования и социального благосостояния [6,

88].

Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные акты в виде

приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т. д.

1.2. Организация администрации

Федеральные административные учреждения. На уровне федерации в систему

органов исполнительной власти входят президент, департаменты,

правительственные корпорации, независимые ведомства и другие учреждения.

Согласно законодательству административными учреждениями являются только те

из них, которые не осуществляют военные или внешнеполитические функции и

которые имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса

частных лиц, т. с. решать вопросы об их правах и обязанностях.

Согласно Конституции исполнительная власть возложена на президента.

Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти:

создает федеральные учреждения, назначает глав департаментов, руководителей

независимых ведомств и правительственных корпораций и других высших

должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных

полномочий президент наделен Конгрессом и административной властью. Ему

делегированы обширные нормотворческие полномочия, в том числе и такие, с

помощью которых он может изменять правовой статус частных лиц. Многие из

них субделегируются президентом главам департаментов и ведомств и другим

должностным лицам.

На уровне федерации существует 14 департаментов (кроме военных):

государственный, обороны, юстиции, внутренних дел (контролирует

использование государственных земель, рыбных и лесных ресурсов, сохранность

природных богатств и исторических памятников, безопасность горных

разработок), финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского

хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда,

образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов.

Департаменты государственный и обороны выполняют военные или

внешнеполитические функции и поэтому исключаются из числа административных

учреждений [9, 49].

Остальные 12 департаментов относятся к разряду административных

учреждений. Отдельные структурные подразделения этих департаментов -

управления, службы и т. п. - также могут быть административными

учреждениями, если они наделены полномочиями определять правовой статус

частных лиц путем издания нормативных актов и приказов. Такие полномочия

они получают обычно от главы департамента. К военным относятся департаменты

армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил. Из них лишь департамент

армии может быть отнесен к числу административных учреждений, поскольку ему

среди прочего поручены гражданские работы, выполняемые Инженерными войсками

и включающие гидротехническое строительство, охрану водных ресурсов и т.

п., а также управление национальными кладбищами.

Наиболее важными из политических ведомств являются Комиссия по

гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам.

К числу экономических ведомств относятся: Федеральная торговая

комиссия и Комиссия по продажам на срок (призваны охранять конкуренцию и

честную торговую практику); Федеральная резервная система, Федеральная

корпорация страхования вкладов, Комиссия ценных бумаг и биржевых операций

(осуществляют регулирование в сфере финансов); Экспортно-импортный банк,

Администрация малого бизнеса, Федеральный совет жилищного финансирования,

Национальная администрация кредитных союзов; Администрация фермерского

кредита (оказывают финансовую помощь); Ядерная регулирующая комиссия,

Федеральная энергетическая регулирующая комиссия (в области энергетики);

Комиссия междуштатной торговли. Федеральная морская комиссия, Комиссия

Панамского канала (в сфере транспорта); Федеральная комиссия связи,

Почтовая служба, Комиссия почтовых тарифов (в связи).

Независимые ведомства непосредственно подотчетны не президенту, а

Конгрессу. Как считает Б. Шварц, в тех случаях, когда ведомства вступают в

конфликт с главой исполнительной власти, их " положение таково, что

президент в настоящее время может мало что сделать для поддержания своей

политики" [7, 17].

Подобное положение объясняется нежеланием Конгресса усиливать

исполнительную власть, а также и тем, что независимые ведомства среди

прочего наделены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно прочего наделены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно

без известной самостоятельности органа, принимающего решения.

Вместе с тем президент и подчиненные ему учреждения исполнительной

власти располагают целым рядом косвенных способов воздействия на

повседневную деятельность независимых ведомств. Среди них: направление

ведомствами их бюджетных проектов не Конгрессу, а президенту; контроль

департамента юстиции над ведением ведомствами их дел в судах; направление

ведомствами законопредложений и комментариев по законопроектам, внесенным

конгрессменами в Административно-бюджетное управление при президенте;

назначение президентом председателей коллегиального руководства важнейших

независимых ведомств; участие официальных представителей департаментов в

квазисудебных заседаниях, проводимых ведомствами; установление президентом

требований, которым должны отвечать государственные служащие; досрочное

отстранение президентом от должности членов коллегиального руководства ряда

ведомств; передача президентом части его полномочий ведомствам и некоторые

другие.

Многие другие ведомства не обладают нормотворческими и судебными

полномочиями, позволяющими им выносить решения о правах или обязанностях

частных лиц. Они осуществляют обычно исследовательские, планирующие,

совещательные, координационные, административно-финансовые и другие функции

внутри системы органов исполнительной власти. К ним относятся, например,

Административная конференция, Администрация общих служб, Национальная

администрация по аэронавтике и космосу, Информационное агентство,

Международная торговая комиссия и др. Не являются административными

учреждениями также органы, входящие в состав Исполнительного управления

президента: Канцелярия Белого дома; Совет национальной безопасности;

Административно-бюджетное управление; Экономический совет и др.

Административные учреждения в США являются наиболее важными из всех

органов исполнительной власти. Они выполняют особенно трудную функцию -

проведение в жизнь политических решений, принятых, главным образом,

законодательными органами, а также осуществляют применение законов и других

норм права к гражданам и частным организациям, т. е. вступают в

непосредственный правовой контакт с частными лицами. Путем издания

нормативных предписаний и разрешения споров они приводят в действие

федеральное право, выносят решения о правах и обязанностях конкретных лиц,

которые в дальнейшем могут быть, как правило, изменены или отменены только

судами. Все другие (неадминистративные) учреждения в системе исполнительной

власти не обладают непосредственными властными полномочиями направлять

действия частных лиц.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Так же, как

и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти

ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации. Так, еще в 70-е

годы прошлого века некоторые штаты учредили комиссии, поручив им

регулирование железнодорожных перевозок.

В отличие от федерации глава исполнительной власти штата - фигура

менее властная, поскольку здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора

население избирает" ряд других должностных лиц: секретаря штата, казначея,

атторнея, аудитора, контролера и др. Эти лица не подчинены губернатору и

фактически самостоятельны. Их независимость, а также самостоятельность

независимых ведомств часто приводят к неразберихе в управлении. Поэтому в

последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиций

губернаторов и созданию координирующих органов.

Организация местного самоуправления относится согласно Х поправке к

Конституции США к ведению штатов. Большинство штатов регламентирует ее лишь

в самой общей форме. Более 40 штатов предусмотрели в своих конституциях

положение о том, что их законодательные собрания не вправе принимать

законы, детально регламентирующие местное управление. Отсюда большая

свобода в организации и деятельности органов местного самоуправления, в

особенности городского (муниципального), обилие нестандартных учреждений и

полномочий [8, 98].

В настоящее время штаты разделены на графства (их около 3 тыс.),

муниципалитеты (инкорпорированные города и виллиджи - около 19 тыс.),

тауншипы и тауны (около 17 тыс.), школьные округа (около 14, 5 тыс.) и

особые округа (около 33 тыс.). Графства служат для управления главным

образом сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около

двух третей всего населения страны. Тауншипы и тауны, которые

рассматриваются в качестве квазикорпораций, существуют в 20 штатах.

Управление округами специализируется на выполнении отдельных функций

(образование, водоснабжение, санитария и т. п.), и границы округов

определяются обычно с учетом целесообразности и часто безотносительно, к

границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц. границам округов другого вида и к границам иных территориальных единиц.

Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было

положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась

практиковавшаяся ранее система " добычи", в соответствии с которой

президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных

лиц. Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные

экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей.

Запрещалась дискриминация по признаку партийной принадлежности, а

гражданская служба объявлялась политически нейтральной. Закон учредил

особый орган - Комиссию гражданской службы, ставшую впоследствии

независимым ведомством в системе исполнительной власти.

В США существует сложная, детальная классификация работ и должностей в

зависимости от относительной сложности обязанностей и ответственности, к

которой тесно привязаны соответственно ставки оплаты труда.

Служащие, подпадающие под юрисдикцию Управления по руководству

персоналом, разбиты на 18 разрядов (ступеней). Их жалование сравнимо с

оплатой соответствующего труда в частном секторе. Руководители, занимавшие

до реформы 1978 г. должности по 16-23 разрядам, образуют теперь Службу

старших руководителей, Для которых установлен особый порядок отбора,

поощрения, продвижения, увольнения и пенсионного обеспечения.

Служащие охвачены системой социального обеспечения по болезни, имеют

право на пенсии по старости (с 50 лет) и инвалидности. Они могут создавать

свои профсоюзы, заключать коллективные договоры с администрацией,

участвовать в принятии решений, затрагивающих их интересы. Но их права на

забастовку ограничены. Политические права служащих также ограничены,

поскольку официально они должны быть политически нейтральными. Особенно

льготные условия пребывания на службе предусмотрены для старших

руководителей. Их всего около 11 тыс. У них отсутствует деление на разряды,

назначение их на должность и перемещение на межведомственной основе

производится лишь на основе оценки труда руководителя [5, 22]. Имеются

льготы в повышении квалификации, отпусках, пенсионном обеспечении.

20.4. Административное право Японии

Конституция Японии, вступившая в действие в 1947 г. закрепила принцип разделения на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Вопросы государственного управления, по Конституции Японии, осуществляет, в основном, исполнительная власть в форме кабинета министров. В Японии административное право понимается как отрасль внутреннего публичного права, регулирующая организацию и деятельность публичной (государственной) администрации и контроль за деятельностью административных органов.

В последнее время публичная администрация использует средства и методы как публичного, так и частного права. Конфликтные вопросы решаются в судебном порядке, однако множество законов (около 1, 5 тыс.) нацелены на недопущение конфликтов и споров в сфере государственного управления, в отличие от наших актов правления, направленных на разрешение этих споров и конфликтов. Становление японского административного права было подвержено влиянию континентального и, прежде всего, немецкого права. Однако национальная культура внесла существенное изменение в формы и методы государственного управления, отличающиеся своеобразным мягким регулированием, ориентированным на интересы людей; то есть государственное управление в японском стиле больше напоминает искусство, чем науку управления, так как японские методы больше основаны на национальных традициях и обычаях, на формирование которых оказали влияние три конфессии (синтоизм, буддизм и конфуцианство). Буддизм обо­сновал иерархичность общественного строя. Конфуцианство сформировало социальную этику в обществе. С синтоизмом связано становление японского государства на принципах культа императорской династии целостном единстве нации. Эти три религиозных течения сформировали японское правосознание в духе гармонии с властью. Не принято прямо высказывать критические замечания, предпочтительно мирное разрешение споров. Воспитывается дух долга и обязанностей перед императором и государством, с одной стороны, перед родителями и предками — с другой.

Механизм организации и деятельности государственного управления обеспечивается такими принципами как: лигитимность (доверие граждан к власти); демократичность (отражение воли большинства в законах); законопослушность граждан; четкое разделение полномочий центральной и местной власти (5. С.105-112). В Конституции Японии закреплены основы государственного управления. Основными законами регламентирована деятельность государственной администрации, в которых определены основные направления правовой политики и правовые принципы деятельности государственных учреждений. Основным законом регламентирована деятельность кабинета министров. Имеется закон об организации государственного управления, закон о государственных служащих, закон о местном самоуправлении и многие другие законы, регламентирующие государственное управление.