Города и городское хозяйство в эпоху возникновения и развития Российской империи

Средневековье на Руси продлилось долго, а эпоха Возрождения не была ярко выражена. И хотя некоторые центральные города стали приобретать черты торгово-хозяйственных центров регионов, но феодализм оставался основой общественных отношений, а крестьянский уклад оставался преобладающим. Поэтому города длительное времл играли подчиненную роль и не имели решающего значения в развитии общества. На громадной территории России они оставались тишь небольшими островками в бескрайних просторах, а подавляющая часть населения проживала в деревнях и не нуждалась в городе как источнике товаров и ресурсов. Но уже на рубеже VII—XVIII вв. положение начало изменяться и роль городов стало возрастать. Этот процесс во многом соответствовал укреплению российской государственности-

Знаковым событием в истории России стало строительство новой столицы Санкт-Петербурга. Это был первый город в России, не несущий на себе уклада старой эпохи и ставший основой формирования Российской империи. Наличие Петербурга во многом изменило облик патриархальной Руси, но дальнейшее развитие городов протекало крайне медленно. По свидетельству историков еще в середине XIX в. 63% всех русских городов имели численность менее 10 тыс. чел. и только в 13 городах проживало более 50 тыс. чел. Многие города на протяжении XVII-XIX вв. вели натуральный уклад жизни н оставались практически без хозяйственной или социальной сферы. Называть их городами можно было лишь условно. Но проведение великих реформ 1861-1870 гг. коренным образом изменило всю палитру российской жизни.

Важнейшей тенденцией развития городов России, начиная с XIX в., стала урбанизация. В России, как и в США, эта тенденция проявилась только со второй половины XIX в., когда тысячи освобожденных от крепостной зависимости крестьян устремились в города, а бизнесмены (купцы, лавочники, торговцы) широко развернули свою деятельность в пределах городской черты. В Европе этот процесс начался несколько раньше, но по темпам преобразований Россия занимала одно из ведущих мест среди европейских и североамериканских стран. Быстрыми темпами росла численность городского населения и удельный вес горожан в общей массе населения. Процесс развития городов и рост численности городского населения стали реальными факторами общественной жизни. Сведения об изменении численности и удельного веса горожан в составе населения страны с начала XVIII до начала XX вв. приведены в табл. 3.3.

Таблица 3.3 Численность городского населения России в XVIII-XX вв.

Представляют интерес данные о росте численности жителей в обеих столицах Российского государства (табл. 3.4).

Таблица 3.4 Численность населения Москвы и Петербурга в период до 1917 г., тыс. чел.

Как следует из данных табл. 3.4. в течение XIX в. и начала XX в. Москва и Петербург бурно развивались и входили в число крупнейших городов Европы.

Процесс урбанизации во многом обусловил развитие систем городского хозяйства, которые до этого периода находились лишь в зачаточном состоянии. По данным профессора Б. Б. Веселковского, в рассматриваемый период первый водопровод и простейшие канализационные сооружения были созданы в Москве в XV-XVII вв. В XVIII в. водопроводно-канализационная система и другие отрасли городского хозяйства стали развиваться в Петербурге, в пригороде которого в XVIII в. был сооружен уникальный водопроводно-канализационный комплекс с фонтанами, металлическими трубами, паровыми машинами и другими техническими новинками. Отметим, что и до сих пор этот комплекс является шедевром архитектуры и садово-паркового искусства, а также великолепным образцом инженерной мысли в сфере коммунального хозяйства.

В XIX в. развитие систем городского хозяйства приобретает широкий размах, хотя большинство технических новинок в данной сфере были впервые применены в городах Европы и Америки. Но и в крупнейших городах России оперативно осваивали новшества и внедряли их в жизнь. Так, уже в первую половину XIX в. в Петербурге, Москве и некоторых других городах стало применяться газовое освещение улиц, появились первые виды общественного транспорта (омнибусы), использовались паровые двигатели в водопроводном хозяйстве, появились первые элементы благоустройства, несколько улучшилось санитарное состояние городов в результате очистки тер ритории от грязи и мусора. Но в большинстве малых и средних горо дов перемены практически не ощущались. Основные меры по развитию систем городского хозяйства России были предприняты во второй половине XIX в. и начале XX в. Именно тогда возникли много численные водопроводно-канализационные системы, пассажирский транспорт, коммунальная энергетика, элементы санитарной очинки территории и благоустройства. Динамика развития городских систем в данный период представлена в табл. 3.5.

При этом надо иметь в виду, что к началу XX в. водопроводы имелись лишь в 20% городов. Даже такие крупные города, как Иваново-Вознесенск, Екатеринбург, Барнаул, Ташкент и многие друте, не имели централизованного водоснабжения. Среднее потребление

воды в городах, имеющих водопроводы, составляло не более 40 л в сутки на одного человека. Качество подаваемой воды во многих случаях было невысоким, так как 42% всех водопроводов не имели очистных сооружений.

Таблица 3.5 Количество коммунальных объектов в городах России

Канализационные системы с очисткой отводящихся стоков имелись лишь в 23 городах. Полноценной системы канализации не имели даже Петербург, Астрахань, Тверь, Казань, Иваново-Возне-сенск и многие другие. В целом в городах России канализационная сеть составляла лишь 18% от общей длины водопроводной сети. В то же время большое распространение имела ассенизация, которая существовала в 45% городов страны.

Первые электростанции появились в России в конце XIX в. и вскоре получили широкое распространение для обеспечения электричеством жилых и общественных зданий. К 1917 г. в стране насчитывалось 459 электро и теплостанций общего пользования, в том числе 272 коммунальных. Большинство из них функционировали на условиях концессий.

Трамвайное движение впервые было открыто в Германии в 1882 г., но уже в 1891 г. первая трамвайная сеть стала функционировать в Киеве. Затем появились трамваи в Петербурге, Москве и других крупных городах, став заметным фактором оживления городской жизни.

Замощение улиц и проездов в городах постепенно развивалось. Но в целом находилось на низком уровне. Основную часть мощения составляли булыжные мостовые. В целом протяженность замощенных улиц в городах не превышала 20% от их общей протяженности, в том числе площадь усовершенствованных покрытий не превышала 2, 8% от их замощенной части.

Зеленые насаждения общего пользования составляли лишь 1% территории городов и не превышали 4 м² на человека. Земля в городах находилась преимущественно в частной собственности и развитие городских систем было затруднено взаимоотношениями с владельцами городской территории. Тем не менее многие коммунальные предприятия были высоко рентабельны и развивались с широким использованием частного капитала, в том числе иностранного. Частные компании на основании концессий сооружали и эксплуатировали коммунальные электростанции, трамвайные хозяйства, часть водопроводов и т. п.

В развитие инфраструктуры городов активно вкладывались и бюджетные средства. В соответствии с «Городовым положением», Принятым в 1870 г., основными источниками доходов города являлись:

сбор с недвижимых имуществ (до 1% их стоимости или до 10% доходности);

сбор с торговой и промышленной деятельности, с трактирного промысла (платные патенты и свидетельства на право заниматься этой деятельностью в населенных пунктах);

доходы от городских (коммунальных) предприятий;

доходы от использования городского имущества (земля, здания, сооружения и др.);

пособия из государственной казны на покрытие обязательных расходов города (на содержание воинских гарнизонов, полиции и других государственных структур).

Структура доходов городов постепенно менялась и, если в конце XIX в. ведущее значение имели доходы от использования городского имущества и сборы с торговли, промыслов, трактиров, то уже в Начале XX в. наибольшую значимость стали приобретать доходы городских предприятий (табл. 3.6).

Таблица 3.6 Структура доходов в городах России, %

В связи с ростом общественных потребностей и ограниченностью доходной части вышеназванными статьями власти ряда крупных городов стали искать источники дополнительных доходов. В начале XX в. такими источниками финансирования стали следующие: выпуск городских ценных бумаг (облигаций), средства городских общественных банков, заложение городской недвижимости в земельные банки, образования касс городского и земского кредита, использование займов частных лиц, доход от продажи концессий и пр. В города России активно привлекался зарубежный капитал. Так, в 1915 г. в развитие городского хозяйства было вложено 246, 4 млн руб. (концессии и займы), что составило 8% бюджета страны.

В то же время необходимо отметить, что городской жилищный фонд составил к 1917 г. 150 млн м² общей площади, а на одного жителя приходилось в среднем 6, 8 м², что было ниже, чем в европейских городах. Обеспеченные слои населения проживали в благоустроенных, просторных домах с центральным водопроводом и канализацией, паровым отоплением и электричеством, а беднота ютилась в бараках, подвалах, сараях, землянках без всяких признаков благоустройства. Так, только в Москве в 1912 г. насчитывалось 24, 5 тыс. непригодных жилищ, в которых ютилось 313 тыс. чел., 60% городского жилищного фонда Москвы не было электрифицировано, 75% не оборудовано водопроводом, а 85% канализацией. Жилищный фонд с центральным отоплением составлял всего лишь 1 % от всего фонда города. Положение с развитием систем городского хозяйства в Петербурге было несколько лучше, а в большинстве российских городов еще хуже.

Таким образом, можно констатировать, что уровень развития городского хозяйства к началу XX в. был недостаточен, но имел устойчивую тенденцию к развитию. Этому способствовал экономический подъем, но мешали обострившиеся социально-экономические противоречия в обществе, которые вскоре вылились в жестокое противостояние и кровавую гражданскую войну. Многие достижения в развитии городов были в эти годы практически полностью утрачены.

3.4. Развитие городов и городского хозяйства в советский и постсоветский периоды

Развитие систем городского хозяйства в советский и переходный периоды прошло несколько этапов:

1) революционно-восстановительный (1917-1929);

2) командно-административный (1930-1940);

3) военно-восстановительный (1941-1950);

4) административный (1951-1991);

5) переходный (1992-2002).

Бурный процесс развития городов и городского хозяйства на рубеже XIX-XX вв. был жестоко прерван в период произошедшей революции и разразившейся вслед за этим гражданской войны. Более ТОГО, многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушенными, а Иаселение бежало за границу, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Так, численность жителей Петербурга с 1917 по 1920-е гг. сократилась более, чем в два раза. Киев был практически опустошен. Решение всех внутригородских проблем находилось в руках ВЧК, которая, как известно, активно боролась «с контрреволюцией», т. е. с противниками режима, и занималась перераспределением имеющихся ресурсов. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в ре-зультате чего коммунальное заселение во многих городах стало преобладающим. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Но повседневная жизнь граждан от этого не стала легче.

Этот этап можно сравнить с эпохой крушения древней цивили-зации, разрушения древних городов и городских систем под напором варваров. Отличие состоит лишь в том, что в данном случае разрушительные силы были спровоцированы не пришельцами извне, а находились внутри российского общества. Массовая эмиграция и гибель миллионов людей, разрушение материальных богатств и духовных ценностей не способствовали общественному прогрессу.

В начале 20-х гг. в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которой заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в про-ведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца). Определенные экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали усло-вия для возрождения крупных городов и для восстановления городских хозяйственных систем. Для решения хозяйственных вопросов в

составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления хозяйственных объектов в городах. В этот период были восстановлены многие объекты городского хозяйства, включая водопроводно-канализационные системы, трамвайное движение, замощение улиц и некоторые другие. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, была восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами. В 1926-1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты за жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребленных услуг, но и качественные параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Получили развитие децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но функционирование нэпа было совсем недолгим: с 1921 по 1928 гг. Уже в конце 20-х гг. началось резкое сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и городское хозяйство.

На последующем этапе наиболее характерным было становление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в городском хозяйстве. В 1931 г. был создан Народный комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, переименованный в Министерство коммунального хозяйства республики в 1936 г.

Основным приоритетом в тот период были подъем промышленности и особенно военно-промышленного комплекса. Города и городское хозяйство теряли самостоятельные рычаги управления и собственные ресурсы, которыми они обладали в период нэпа. Все материальные и финансовые потоки были сосредоточены на государ ственном уровне и в руках ведомств, т. е. крупных министерств союзного и союзно-республиканского подчинения. Получили развитие ведомственный жилищный фонд и ведомственные объекты городского хозяйства.

Система управления в городском хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под неусыпным контролем и «чутким» руководством коммунистической партии. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством города областного подчинения приведена на рис. 3.1. В данной схеме четко прослеживается строгая подчиненность предприятий и органи-заций жилищно-коммунального хозяйства вышестоящим управленским звеньям с выделением их ведомственного звена.

Дееспособность данной системы основывалась на праве дирек-тивного централизованного распределения ресурсов и внеэкономи-

ческого принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем городского хозяйства решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось как вопросов выделения средств на строительство пешеходного перехода или системы очистных сооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Республиканские министерства жилищно-коммунального хозяйства и соответствующие управления ЖКХ области и города практически не имели права распоряжаться ресурсами. А предприятия и организации данной сферы были полностью лишены самостоятельности в принятии решений; в большинстве своем они были планово-убыточными. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование предприятий городского хозяйства осуществлялось в виде бюджетных дотаций.

В то же время созданная тоталитарная система остро нуждалась в крупных промышленных центрах городского типа и потому уже в 30-е гг. города получают определенное развитие и страна, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определенное развитие и городское хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов. Так, в Москве был открыт и начал действовать первый в стране метрополитен, сооружались объекты водо-проводно-канализационного хозяйства, осуществлялось благоустройство городской территории. В то же время в большинстве городов развитие систем городского хозяйства практически не происходило из-за полного отсутствия ресурсов. Качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг жителям городов было низким.

Период 40-х гг. характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 м² общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности 1917 г. и явно не отвечало потребностям горожан.

В 50-е гг, начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития городов и городского хозяйства в советское время, который, по неумолимой логике истории, оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

Наиболее характерной тенденцией в данной сфере была тенденция урбанизации, которая, с некоторыми естественными колебаниями, (Сохранилась вплоть до начала 90-х гг., когда бурный процесс перехода к новой социально-экономической формации несколько затормозил урбанистические процессы. Так, если в 1859 г. удельный вес численно-городского населения в общей численности страны составил 5, 7%, в 1897 г. 13%, в 1940 г. 33%, а в 1990 г. 66%, т. е. две трети населения страны стали проживать в городах, а городской образ жизни становится преобладающим. Уже в первой половине 50-х гг. было начато строительство добротных зданий, которые возводились, в первую очередь, в Москве, Ленинграде и столицах союзных республик. Но в делом по стране объемы вводимого жилья были незначительны и не решали жилищную проблему, которая заметно обострилась в середине 50-х гг., когда жители сельской местности получили право выбирать себе место жительства и ринулись в крупные города.

После принятия в 1957 г. знаменитого Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадные объемы привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем в городах страны до 10 м в 1966 г. и до 15, 5 м² в 1980 г. Но массовая застройка оказалась ориентированной на стандартные панельные и крупноблочные здания с некоторым вкраплением кирпичного строительства. Типовые проекты сооружаемых зданий были выхолощены с точки зрения соблюдения основных технических, потребительских и архитектурных качеств жилых домов, а реальное строительное производство сплошь и рядом отклонялось от проектов в худшую сторону. В результате города страны получили значительные объемы новой жилой застройки, но

ее техническо-потребительские характеристики оказались явно неудовлетворительными. Поэтому острота жилищной проблемы за годы советской власти не только не сократилась, но даже возросла.

Параллельно с ростом городов и городского населения активно развивались системы городского хозяйства, которые охватывали весь спектр необходимых направлений, включая содержание и ремонт жилья, водопроводно-канализационное хозяйство, комплекс коммунальной энергетики, благоустройство территории, городской пассажирский транспорт и др. Несмотря на отдельные технические достижения (развитие метрополитена в крупнейших городах страны, му-сороперерабатывающее предприятие в Ленинграде, дешевый пассажирский транспорт в столичных городах и т. п.), общий уровень развития систем городского хозяйства и жилищно-коммунального обслуживания населения оставались весьма низкими. Кроме того, в период застоя научно-технический прогресс в городском хозяйстве не только не развивался, но даже деградировал, а сложившийся хозяйственный механизм не стимулировал его развитие. В результате система стала функционировать вхолостую и не обеспечивала реальные потребности жителей. В городах постоянно нарастали многочисленные проблемы и сбои в работе систем городского хозяйства. К числу наиболее актуальных из них относятся жилищная, энергетическая, транспортная, водообеспечения и водоотведения, техническое и санитарное содержание территории и ряд других. Все эти проблемы существовали в течение длительного времени и носили хронический характер, но их решение в рамках советской системы оказалось невозможным. Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в данной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, громадные потери тепла и воды, загрязнение почвы, водоемов, атмосферного воздуха. Все это и привело к негативным результатам в деятельности городского хозяйства во многих городах страны. При этом следует отметить, что попытки изменить существующую ситуацию неоднократно предпринимались и в советский период, но, как правило, они были неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его природу по существу. К числу таких решений относятся следующие.

1. Постановление Совета Министров СССР № 807 от 26.08.67 «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства», в котором был определен порядок возмещения жилищно-эксплуатационным организациям затрат на содержание внутридомовых инженерных систем со стороны предприятий водо-, тепло и электроснабжения.

2. Постановление Совета Министров СССР № 740 от 04.09.78 «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда», которое определило курс на передачу ведомственного жилья в ведение местных Советов и наметило меры по развитию ремонтно-строительного производства.

3. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08.04.87 № 427 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства», которое определило пути перестройки в жилищно-коммунальной сфере.

4. Постановление Совета Министров РСФСР от 29.06.89 № 235 «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование», которое наметило меры по внедрению экономических отношений в данную сферу (хозрасчет и самофинансирование) и по введению договорных отношений местных органов власти с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства на основе планово-расчетных тарифов, покрывающих их затраты на предоставление услуг потребителям.

Принятые в конце 80-х гг. решения в совокупности определили важнейшие направления перестройки в жилищно-коммунальной сфере, но реализация этих документов была затруднена их ориентацией на административную экономику «перестроечного типа», т. е. с элементами экономического регулирования, которая вскоре прекратила свое существование. Тем не менее, некоторые прогрессивные меры, содержащиеся в указанных постановлениях, нашли свое воплощение на более позднем этапе уже в иных исторических условиях.

В самом начале 90-х гг. наступил переходный период в развитии городских систем. Его характерными чертами явились следующие:

разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;

заметное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;

частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появление рынка жилья;

усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;

изменение организационно-правовых форм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

Процесс урбанизации, характеризующийся развитием городов и ростом численности населения, в России в 90-е гг. приостановился, что связано с усилением кризисных явлений в социально-экономической жизни и трудностями развития городов в переходный период. В то же время значительная численность городских жителей и достаточно высокая доля горожан в общей численности населении, составляющая 73%, а также ведущая роль городов в социально-экономическом развитии страны свидетельствуют о высокой степени урбанизации и о преобладании городского образа жизни. Поэтому главной задачей в настоящее время является не дальнейшее повышение уровня урбанизации само по себе, а улучшение его качественных параметров и развитие систем городского хозяйства. Это особо важно потому, что во многих городах страны, особенно крупных, сохраняются множество проблем, часть из которых требует незамедлительного решения. Это касается правовых, экономических, организационных, экологических, национально-исторических и ряда других аспектов городской жизни. Среди экономических проблем выделяются проблемы спада производства, нарастание безработицы, ухудшение экологии, слабое развитие инфраструктуры, трудности возрождения и сохранения историко-культурного наследия, ухудшение финансового положения и ряд других. Особо следует выделить проблемы, связанные с функционированием городского хозяйства: жилищная, энергетическая, низкое качество питьевой воды, низкое благоустройство городской территории, ухудшение работы городского пассажирского транспорта и некоторые другие.

В течение длительного времени городское хозяйство находилось в составе государственного сектора экономики. Плата за жилье и коммунальные услуги не соответствовала затратам на его содержание. Развитие систем городского хозяйства отставало от жилищного строительства. В то же время уровень и качество жилищно-коммунальных услуг оставались низкими.