Основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, — НОВАЯ МОДЕЛЬ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации связано с переходом на новую модель управления государственными и муниципальными финансами — бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Бюджетирование как инструмент повышения ка­чества управления бюджетными средствами успешно применяется в США, Великобритании, Австралии и в других развитых странах уже не одно десятилетие.

Международный опыт свидетельствует, что использование БОР действительно позволяет рассчитывать на повышение эффективнос­ти и прозрачности управления государственными финансовыми ре­сурсами, когда обеспечивается распределение бюджетных средств не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим зада­чам, предусматривающим достижение определенных конечных резуль­татов. При этом в основе принятия бюджетных решений лежат не сум­мы затрат по отдельным статьям экономической классификации (выплата заработной платы, оплата коммунальных услуг, проведение капитального ремонта и пр.) или расходы на выполнение отдельных государственных функций (образование, здравоохранение, правоох­ранительная деятельность, благоустройство), а совокупность бюджет­ных программ, ориентированных на обеспечение конкретного резуль­тата.

В России, несмотря на то, что необходимость внедрения в практи­ку бюджетного планирования элементов программно-целевого мето­да как ведущего инструмента БОР неоднократно подчеркивалась в ос­новных программных документах страны (материалы Бюджетных посланий Президента Российской Федерации на 2000, 2003, 2005, 2006 гг., Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг. и 2006— 2008 гг.) — первые из них датированы еще 2000 г., — реальные шаги по реализации принципа эффективного расходования государственных средств были предприняты Правительством Российской Федерации только по прошествии четырех лет, когда было принято постановле­ние от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативнос­ти бюджетных расходов».

Данное Постановление стало отправным мо­ментом в регулировании процедуры внедрения БОР в практику финансового среднесрочного планирования на федеральном уровне. Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко при­меняемая в мире модель «Бюджетирование, ориентированное на резуль­тат в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджет­ных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных резуль­татов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными при­оритетами социально-экономической политики и в пределах прогнози­руемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Таким образом, модель БОР ориентирована на среднесрочное и долгосрочное финансовое планирование с установлением четких пра­вил изменения объема и структуры ассигнований и повышением пред­сказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств, а не планирование в рамках годового бюджета. Кроме того, модель предусматривает введение мониторинга результа­тивности бюджетных расходов, что аналогично обязательности оцен­ки эффективности бюджетных расходов.

В связи с этим возникает необходимость в группировке расход­ных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентирована на выработ­ку четких расходных приоритетов (расходных обязательств) и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых пози­ций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с суще­ственным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

В качестве цели новой модели бюджетирования заявлено фор­мирование четко прослеживаемой взаимосвязи между затрачиваемы­ми финансовыми ресурсами государства и муниципальных образова­ний и получаемыми результатами. Другими словами, реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации ориентировано на осуществление перехода от финансирования собственно бюджетных уч- реждений и органов власти к финансированию предоставляемых ими услуг. В конечном счете, по мнению разработчиков реформы, это долж­но привести" к повышению качества бюджетных услуг при одновре­менной экономии бюджетных средств.

Активное внедрение БОР как направления реформирования бюд­жетного процесса в России началось в рамках Бюджетной реформы в 2004 г. одновременно с началом формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную процедуру. Была образована Прави­тельственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования приступили к подго­товке первых докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности на среднесрочную перспективу (далее — Доклад). При этом применялись некоторые меры по стимулированию заинтересо­ванности федеральных органов исполнительной власти в повышении качества осуществляемого ими финансового менеджмента и одновре­менно был выделен ряд пилотных регионов, которые наряду с Цент­ром стали апробировать модель БОР.

Собственно на уровне федерации в 2005 и 2006 гг. по распоряже­нию Правительства Российской Федерации на всех участников экс­перимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориен­тированных на результаты, Минфином России ежегодно выделялось по 180 млн руб. для финансирования расходов на выполнение научно-исследовательских работ, содержание и обеспечение деятельности цен­тральных аппаратов участников, в том числе на оплату труда их работ­ников — 53, 8 и 96, 1 млн руб. соответственно¹. Средства распределялись между федеральными органами исполнительной власти — участника­ми эксперимента в зависимости от степени использования ими мето­дов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, в от­четном году, а также реализованных мер по повышению качества управления бюджетными средствами на внутриведомственном уров­не. Переход на БОР обязал каждого субъекта бюджетного планирова­ния (СБП) (федеральные министерства, а также службы и агентства, руководимые Президентом Российской Федерации или Правитель­ством Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и Счет­ная палата Российской Федерации) представить в течение года в Пра­вительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, Минэкономразвития России и Минфин России три ите­ративные версии Доклада каждого СБП. Значение доклада беспреце­дентно, поскольку его содержание отражает все параметры БОР и обес­печивает его реализацию, т.е. является программой его реализации. Именно Доклад содержит анализ текущего исполнения расходных обя­зательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перс­пективу. По значимости Доклады можно приравнять к корпоративно­му бизнес-планированию и стратегии бизнеса.

Приступим к анализу нормативных актов Российской Федера­ции, обеспечивающих переход на БОР как метод управления государ­ственными и муниципальными финансами. В соответствии с поста­новлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, которое декларирует бюджетную реформу в нашей стране, вы­делен ряд направлений реформы бюджетного процесса (табл. 1).

Таблица 1- Направления реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации

Направление	Концептуальная позиция
Классификация и бюджетный учет	Приближение бюджетной классификации Российской Федера­ции к требованиям международных стандартов, а также введе­ние интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам государства и муниципалитетов. Реформирование бюджетной классификации осуществляется в направлении закрепления законом лишь основных, обязательных для всех уровней бюд­жетной системы, кодов ведомственной и функциональной (раздел, подраздел) классификации. По остальным парамет­рам бюджетной классификации свобода выбора закрепляется за органами власти соответствующего уровня. В рамках реформирования бюджетного учета осуществляются следующие мероприятия: ■ определение и уточнение субъектов учета; ■ уточнение объектов учета; ■ стандартизация основных подходов и принципов учета и отчетности. В отчетность, составленную на основе учета по методу начис­лений, включаются: ■ баланс активов и обязательств бюджетов; ■ отчет о финансовых результатах деятельности. Принципиальные изменения вносятся в ведомственную классификацию расходов, уточняются главные распорядители бюджетных средств, к которым в соответствии с новым законодательством относятся: ■ все органы исполнительной власти (на уровне федерации — федеральные министерства, агентства, службы); ■ законодательные органы власти; законодательные органы власти; ■ судебные органы власти; ■ Генеральная прокуратура Российской Федерации; ■ Счетная палата Российской Федерации; ■ Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
Выделение бюджетов действующих и при- нимаемых обязательств	В практической деятельности существуют два типа расходных обязательств, которые обусловливают необходимость выделения бюджетов двух типов:   1) обязательства, объем и структура которых предопределены ранее принятыми законодательными и нормативными актами, действующими бюджетными программами и которые являются переходящими; 2) обязательства, обусловленные новыми программами и новыми обязательствами государства. Соотношение между двумя типами бюджетов будет формироваться исходя из принципа эффективности расходов. Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня. При этом выделение средств на бюджет принимаемых обязательств будет осуществляться только при условии гарантирования выполнения в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики
Совершенствование среднесрочного финансового планирования	В рамках этого направления реформирования бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимы в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки бюджетных проектировок на по­следующие годы прогнозного периода. Достижение результа­тов деятельности в рамках рассматриваемого бюджетного цикла можно осуществить на основе утверждения перспективного финансового плана законом (придание ему статуса трех­ летнего укрупненного бюджета) или утверждения укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год. Данное направление реформирования достижимо только на основе отработанной практики среднесрочного бюджетного планирования
Совершенствование методов программно- целевого планирования	1. Формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов. 2. Поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеряемых результатов. 3. Мониторинг и контроль над достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Для реализации данного направления реформы необходим продолжительный период, обеспечивающий пере­вод эксперимента по внедрению бюджетного планиро­вания, ориентированного на результаты, в русло типовой практической деятельности.
Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета	Изменение базовой схемы составления и рассмотрения бюджета, так как предыдущая схема громоздка, затянута по срокам и в основном ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств по детальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики.

Представленные параметры изменения бюджетного процесса при переходе на БОР требуют сравнения традиционной (управление ресурсам) и новой моделей (управление результатами) и его построения (табл. 2).

Таблица 2 - Сравнительная характеристика традиционной и новой моделей построения бюджетного процесса

Таким образом, целью реализации БОР на всех уровнях БС РФ являются:

■ разработка системы целеполагания и критериев результатов деятельности в бюджетном секторе экономики, отраженных в Докладе;

■ повышение эффективности общественных расходов, критерии которой отражены в Докладе.

Модель БОР предполагает:

■ создание нового механизма организации, планирования и прогнозирования бюджетного процесса, реализуемого в процессе составления, рассмотрения и исполнения бюджета;

■ формирование и функционирование многоуровневого мониторинга бюджетного процесса, реализуемого в ходе контрольного этапа этого процесса.

Параметры бюджетной реформы в указанном Постановлении Правительства Российской Федерации определялись во временном интервале (2004—2006 гг.) Уже федеральный бюджет на 2006 и 2007 гг. был сформирован в формате, приближенном к БОР, хотя еще не со­держал некоторых элементов этой модели. Федеральный бюджет на 2008—2010 гг. сформирован в концепции БОР и ориентирован на дол­госрочную стратегию развития Российской Федерации. Временной вариант реформы определялся только подготовкой нормативной до­кументации для перехода на бюджетирование. С 2007 г. в процесс пе­рехода на новую модель включились региональные и муниципальные бюджеты (кроме пилотных). Рассмотрим более детально разработку необходимых материалов и формирование институтов, способствую­щих внедрению БОР, к которым относятся:

■ разработка перечня субъектов бюджетного планирования, закрепленных за соответствующим органом власти, исполняющим бюджет;

■ порядок составления и ведения реестра расходных обязательств соответствующего бюджета и расходных обязательств СБП;

■ порядок разработки и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных и региональных целевых программ, ведомственных целевых программ;

■ Методические рекомендации (федерация) и Положение (регион) по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности СБП.

Как сказано выше, в современных условиях БОР как новый спо­соб организации бюджетного процесса обязателен для бюджетов всех уровней БС РФ, что обусловливает выделение СБП на уровне субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует подчеркнуть, что внедрение БОР на все уровни БС РФ — процесс тру­доемкий и долгосрочный. Как показывает практика ряда развитых стран-федераций, БОР как система финансового планирования реа­лизуется в течение десятков лет, при этом налицо тенденция его по­стоянного развития и совершенствования.

Субъекты бюджетного планирования

Субъекты бюджетного планирования — это органы исполнитель­ной, законодательной и судебной власти, осуществляющие составле­ние, рассмотрение, исполнение и контроль бюджетов всех уровней Б С РФ. СБП персонифицированы и определены в нормативно-законода­тельных актах Российской Федерации, субъектов Российской Феде­рации, муниципальных образований. Их деятельность в рамках БОР осуществляется по схеме, описанной ниже.

1. Каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой он отвечает или ради достижения которой создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.

2. Каждый СБП формирует собственные цели, которые необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства, к ним относятся те, которые соответствуют направлениям его деятельностив течение планового периода времени. Формирование целей повышает прозрачность вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей Правительства Российской Федерации. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП.

3. Каждый СБП определяет собственные тактические задачи, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.

4.Каждый СБП разрабатывает план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств для федерального уровня), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.

Основная задача СБП — создание действенной системы количе­ственных (измеримых) показателей деятельности, которые обеспечат возможность оценки эффективности бюджетных расходов, характер­ных для всех элементов схемы деятельности СПБ.

При проведении оценки эффективности бюджетных расходов результаты функционирования СБП делятся на прямые (непосред­ственные) и конечные. Под прямым результатом в этом случае пони­мается объем предоставляемых государством товаров и услуг. К при­меру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услу­ги по заданной программе, количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п. Показатели же конеч­ных результатов отражают достижение социальных целей в виде оп­ределенного уровня удовлетворения общественных потребностей (на­пример, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.). Приведем примеры показателей непосредственных и конечных результатов.