Об административных правонарушениях 6 страница

Судебная практика в основном отвергает возможность административного органа доказать законность и обоснованность решения о привлечении к административной ответственности новыми фактами, которые не были известны на момент вынесения постановления по делу либо были известны, но не рассматривались и не оценивались в качестве доказательств по делу.

Предмет доказывания по данной категории дел определен в ст. 26.1 КоАП и ч. 6 ст. 210 АПК. Административный орган в ходе судебного разбирательства по оспариванию постановления о назначении административного наказания обязан доказать:

1) событие административного правонарушения;

2) причастность лица к совершению административного правонарушения;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) правильность квалификации совершенного правонарушения;

5) обоснованность назначенного вида и размера административного наказания, а также соблюдение общих правил назначения административных наказаний (гл. 4 КоАП);

6) отсутствие иных обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП);

7) соблюдение установленной процедуры привлечения к административной ответственности, в том числе:

- процедуры возбуждения дела об административном правонарушении (ст. ст. 28.1, 28.4, 28.7 КоАП);

- процедуры составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП);

- процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП).

При оспаривании постановления о прекращении производства по делу, определения об отказе в возбуждении дела административный орган обязан доказать:

1) наличие того обстоятельства (нескольких обстоятельств), исключающего производство по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым дело было прекращено (ст. 24.5 КоАП);

2) наличие оснований для признания административного правонарушения малозначительным, если дело было прекращено по этому основанию (ст. 2.9 КоАП);

3) наличие иных оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении (п. п. 3 и 4 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП);

4) соблюдение установленной процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении, в том числе соответствующих полномочий у должностного лица, принявшего решение по делу.

При рассмотрении законности определения об отказе в возбуждении дела арбитражный суд проверяет:

а) полномочия должностного лица, вынесшего соответствующее определение;

б) наличие или отсутствие повода и основания для возбуждения дела;

в) наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении;

г) затрагивает ли определение об отказе в возбуждении дела права заявителя, причинен ли ему вред противоправным деянием;

д) нарушены ли публичные интересы при оспаривании определения прокурором.

Эти обстоятельства доказываются прежде всего материалами дела об административном правонарушении - актами контрольных мероприятий, протоколами применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (гл. 27 КоАП), объяснениями участников производства по делу, заключениями эксперта, протоколом об административном правонарушении, иными документами, в том числе ненормативными правовыми актами (предписаниями, требованиями, запросами), изданными уполномоченными должностными лицами в ходе исполнения контрольно-надзорных функций и полномочий. Являясь различными видами доказательств по делу об административном правонарушении, статус которых закреплен в гл. 26 КоАП, в административное судопроизводство все они попадают в виде письменных доказательств (ст. 75 АПК).

Помимо представленных в суд материалов дела об административном правонарушении доказательствами по данной категории дел могут выступать:

- объяснения лиц, участвующих в деле, в том числе должностных лиц административного органа, возбуждавших и (или) рассматривавших дело об административном правонарушении;

- вещественные доказательства, которые имеются в материалах дела или вновь представлены сторонами (ст. 76 АПК);

- заключение эксперта по результатам экспертизы, назначенной арбитражным судом (ст. 82 АПК);

- показания свидетелей, ранее привлекавшихся к производству по делу административным органом или впервые вызываемых в качестве свидетелей в суд (ст. 88 АПК).

Наибольшую сложность представляет вопрос о пределах активности суда при выяснении обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу, а по сути - об объеме полномочий суда по установлению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу. С одной стороны, суд не должен замещать ненадлежащее исполнение административным органом функции по доказыванию законности и обоснованности принятого решения по делу, а с другой - суд не должен отказываться занимать активную позицию, позволяя нарушителю избегать ответственности за совершенное правонарушение. Таким образом, по данной категории дел активная позиция суда призвана не только оказать содействие " невластной" стороне в получении и представлении доказательств незаконности вынесенного решения, имеющихся в распоряжении административного органа, но и должна предоставить суду возможность в полном объеме решить задачи института административной ответственности, в том числе обеспечить всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств совершения административного правонарушения (ст. 24.1 КоАП).

Чаще всего событие административного правонарушения объективно подтверждается материалами дела, надлежащим образом отражается в процессуальных документах. А вот соблюдение административным органом установленного порядка доказывания виновности лица в совершении правонарушения, обстоятельств, влияющих на вид и размер назначенного административного наказания, зачастую вызывает у судов сомнение, что в конечном итоге приводит к признанию постановления незаконным и его отмене. При обосновании такого решения суды указывают, что в постановлении по делу не отражено, в чем выразилась вина юридического лица, а установление признаков состава административного правонарушения не входит в полномочия суда по данной категории дел (см., например, Постановление ФАС Уральского округа от 03.06.2009 N Ф09-3720/09-С1). При этом административному органу не предоставляется возможность в ходе судебного разбирательства подтвердить обоснованность вынесенного решения, поскольку суд по данной категории дел " не устанавливает виновность, а проверяет законность решения". Полагаем, что подобный подход не соответствует задачам административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях, если материалами дела подтверждается, что лицо не предпринимало мер по недопущению совершения административного правонарушения - осуществляло деятельность без разрешения, не представило уполномоченному государственному органу в установленный срок имеющуюся у него информацию, не исполнило предписание. Проверяя законность вынесенного административным органом постановления, суд обязан по данной категории дел установить, имелось ли событие и состав административного правонарушения, а также все иные обстоятельства, входящие в предмет доказывания. Неуказание в постановлении по делу об административном правонарушении каких-либо сведений может рассматриваться только с точки зрения того, существенный либо несущественный характер носит данное нарушение, однако не освобождает суд от обязанности установить наличие законных оснований для привлечения к административной ответственности.

Если какие-либо доказательства, данные о которых содержатся в протоколе об административном правонарушении, собраны с нарушением закона, это не означает автоматического признания того, что производство по делу об административном правонарушении возбуждено незаконно, а протокол об административном правонарушении является недопустимым доказательством по делу. Судья обязан исключить доказательство, полученное с нарушением закона, из средств доказывания, но если в материалах дела имеются другие доказательства, они подлежат оценке с точки зрения их допустимости, относимости и достаточности. Так, например, если акт контрольной проверки, по результатам которой было возбуждено дело об административном правонарушении, составлен с нарушениями требований законодательства, но при этом событие административного правонарушения подтверждается иными доказательствами, в том числе объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу, данными экспертизы, вещественными доказательствам (образцами продукции), показаниями свидетелей, полагаем, нет оснований признавать протокол об административном правонарушении недопустимым или недостаточным доказательством по делу.

Если в протоколе об административном правонарушении нет сведений о других доказательствах административного правонарушения, кроме ссылки на акт контрольной проверки, который составлен с грубыми нарушениями требований закона, судья должен оценить этот факт с точки зрения недостаточности имеющихся в материалах дела доказательств.

4. При рассмотрении данной категории дел арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение административного органа в полном объеме. Тем самым основания, по которым заявитель оспаривает решение административного органа, утрачивают возможность очертить предмет доказывания по делу, определить те обстоятельства, которые подлежат доказыванию. Следовательно, административный орган независимо от требований заявителя обязан представить суду доказательства соответствия вынесенного решения положениям федерального законодательства в полном объеме.

Статья 211. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности

Комментарий к статье 211

1. Решение суда принимается по общим правилам искового производства - именем РФ, с соблюдением тайны совещания судей, в виде отдельного документа в одном экземпляре, содержащего мотивированное решение, подписанное судьей, а также с соблюдением иных требований, установленных в гл. 20 АПК.

2. Виды решений арбитражного суда и основания для их принятия, установленные в ст. 211 АПК, лишь частично корреспондируют с теми видами решений, которые предусмотрены ст. 30.7 КоАП и принимаются судами общей юрисдикции.

Если арбитражный суд установит, что постановление по делу об административном правонарушении является законным и обоснованным, он принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Такое решение арбитражного суда идентично решению об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения (п. 1 ч. 1 ст. 30.7 КоАП).

Помимо этого, подобное решение арбитражный суд принимает в том случае, если он отказывает заявителю в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока для обжалования постановления по делу.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемое постановление или порядок его принятия не соответствуют закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд признает постановление о наложении административного наказания незаконным и отменяет его полностью или в части или изменяет постановление. В то же время КоАП предусматривает три варианта полной отмены постановления по делу: отмена с прекращением производства по делу; отмена с возвращением дела на новое рассмотрение; отмена с направлением дела на рассмотрение по подведомственности. Каким же образом соотносятся эти виды решений между собой?

Решение арбитражного суда о признании постановления административного органа о назначении административного наказания незаконным и его отмене тождественно по своему характеру и юридическим последствиям отмене постановления и прекращению производства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП), если постановление отменяется по основаниям, исключающим производство по делу (ст. ст. 24.5, 2.9 КоАП), а также при недоказанности административным органом обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Решение арбитражного суда о признании постановления административного органа о назначении административного наказания незаконным и его отмене тождественно по своему характеру и юридическим последствиям отмене постановления и возвращению материалов дела административному органу (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП), если постановление по делу отменяется в связи с допущенными административным органом существенными процессуальными нарушениями возбуждения и рассмотрения дела, если это не позволило всесторонне, полно и объективно его рассмотреть (см. также п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 " О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"). Таким образом, отмена решения административного органа по иным основаниям не тождественна прекращению производства по делу об административном правонарушении, и административный орган, если отсутствуют иные обстоятельства, исключающие производство по делу, вправе устранить допущенные им процессуальные нарушения, повторно рассмотреть дело об административном правонарушении (см., например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 07.05.2007 N А38-1356-19/178-2006).

Такие же последствия отмены постановления о назначении административного наказания должны наступать в том случае, когда суд удовлетворяет заявление потерпевшего по делу в связи с необходимостью назначения лицу, совершившему правонарушение, более строгого административного наказания.

В тех случаях, когда допущенные административным органом существенные процессуальные нарушения не позволяют установить событие или состав административного правонарушения, т.е. представленные в материалах дела доказательства не подтверждают факт совершения противоправных действий (бездействия), причастность лица к его совершению или вину лица в его совершении, признание решения административного органа незаконным и его отмена влечет за собой прекращение производства по делу и невозможность административного органа продолжить административное преследование. Следовательно, существенные нарушения процессуальных требований, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, являющиеся основанием для отмены решения административного органа, но не для прекращения производства по делу (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП), могут выражаться прежде всего в том, что в ходе производства по делу нарушены права лица на защиту. Названные процессуальные нарушения сами по себе не свидетельствуют о том, что протокол об административном правонарушении является ненадлежащим доказательством по делу или что событие или состав административного правонарушения не доказаны.

Арбитражные суды должны учитывать разницу между существенными процессуальными нарушениями, свидетельствующими о недоказанности события и состава административного правонарушения, т.е. фактически о наличии оснований, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП), и теми существенными процессуальными нарушениями, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело - и хотя резолютивная часть судебного решения в том и в другом случае не будет отличаться, признание решения административного органа незаконным и его отмена по второму основанию, о чем должно быть указано в мотивировочной части судебного решения, не препятствует административному органу осуществлять производство по делу и, устранив нарушения, привлечь лицо в установленном порядке к административной ответственности. К сожалению, на сегодняшний день судебная практика в основном не проводит различия между этими основаниями, полагая, что поскольку арбитражные суды не обладают полномочиями решать вопрос о прекращении производства по делу об административном правонарушении, они не должны каким-либо образом учитывать указанные последствия судебных решений, что не обоснованно и расходится с позициями ВАС РФ, что ярко продемонстрировано в п. п. 9 и 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 " О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".

Решение арбитражного суда о признании постановления административного органа о назначении административного наказания незаконным и его отмене тождественно по своему характеру и юридическим последствиям отмене постановления и направлению дела на рассмотрение по подведомственности (п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП), если арбитражный суд установит, что оспариваемое постановление принято неправомочным органом - при этом материалы дела об административном правонарушении направляются административному органу, постановление которого было признано незаконным и отменено (см. п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 " О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Правда, ВАС РФ объединил такие основания для отмены постановления по делу, как принятие решения неправомочным органом (должностным лицом) и неправильную квалификацию правонарушения, что не вполне соответствует характеру допущенных нарушений, но, с другой стороны, при подобном подходе неправильная квалификация правонарушения не превращается в основание для освобождения лица от административной ответственности. Указание на то, что материалы дела при этом возвращаются административному органу, свидетельствует о том, что производство по делу может быть продолжено путем устранения допущенного нарушения и повторного вынесения постановления в соответствии с надлежащей квалификацией.

Полагаем, что более эффективным механизмом судебного контроля за законностью производства по делам об административных правонарушениях является констатация права арбитражного суда в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК изменять постановление по делу в виде изменения квалификации правонарушения, если в соответствии с новой квалификацией дело подведомственно тому же административному органу, который вынес постановление, протокол об административном правонарушении содержит описание того правонарушения, которое соответствует новой квалификации, а новая квалификация не ухудшает правовое положение лица, в отношении которого ведется производство по делу. Наличие у судов общей юрисдикции полномочия изменить квалификацию правонарушения, содержащуюся в постановлении административного органа о назначении административного наказания, подтвердил ВС РФ (см. п. 20 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 " О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях").

Решение арбитражного суда об отмене постановления о назначении административного наказания в части принимается в тех случаях, когда административный орган неправомерно квалифицировал правонарушение по нескольким статьям (частям одной статьи) Особенной части КоАП, в то время как в деянии лица содержится один состав правонарушения, в постановлении неправомерно решен вопрос об изъятых вещах и документах, когда административный орган наряду с предусмотренной законом санкцией назначил административное наказание, которое не предусмотрено законом или которое он не вправе был назначать, либо когда в мотивировочной части постановления содержатся выводы, которые не подтверждаются материалами дела.

Решение арбитражного суда об изменении постановления о назначении административного наказания принимается в тех случаях, когда суд изменяет вид или размер назначенного административным органом наказания. При этом согласно п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП суд не может усилить административное наказание или иным образом ухудшить правовое положение лица, в отношении которого вынесено постановление. Суд вправе снизить размер административного штрафа либо заменить административный штраф предупреждением, если соответствующее наказание предусмотрено статьей Особенной части КоАП. Таким образом, суд не вправе выйти за пределы санкции статьи Особенной части КоАП, в соответствии с которой лицу назначено административное наказание.

Вместе с тем на практике арбитражные суды при изменении решения административного органа в части размера или вида назначенного административного наказания не указывают на изменение постановления по делу, используя полномочие по отмене постановления в части. Действительно, между полномочиями по отмене постановления в части и по его изменению трудно провести четкую границу, однако поскольку законодатель их дифференцировал, судам необходимо выработать определенные критерии и основания для принятия данных решений. Ведь именно наличие у суда полномочия изменить постановление по делу существенно отличает этот подвид административного судопроизводства от иных подвидов, характеризуя глубину и объем судебного контроля за административно-деликтными юрисдикционными актами. Как разъяснил ВАС РФ судам, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания, указывая в резолютивной части решения на меру ответственности, которую суд считает обоснованной с учетом установленных им обстоятельств (см. п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 " О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях"). Полагаем, что при изменении постановления по делу в отношении примененной меры ответственности нет оснований признавать его незаконным и отменять в части назначенного административного наказания - при назначении административного наказания, которое, по мнению суда, не соответствует характеру совершенного правонарушения и иным обстоятельствам дела, административный орган далеко не всегда нарушает правила назначения административного наказания. Индивидуализируя меру административной ответственности, административный орган использует предоставленное ему законном усмотрение, и то, что суд не соглашается с дискреционным решением административного органа, не всегда свидетельствует о незаконности последнего. Не случайно в п. 3 ч. 4 ст. 211 АПК такие виды решений, как признание решения незаконным и его отмена полностью или в части и изменение меры ответственности, разведены между собой.

3. Для оспаривания иных видов решений административных органов, принимаемых в рамках производства по делам об административных правонарушениях, полномочия, указанные в ч. ч. 2 и 3 ст. 211 АПК, также могут быть использованы, правда, в несколько усеченном виде. Основаниями для признания постановления о прекращении производства по делу незаконным являются:

1) отсутствие оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным;

2) неверное определение административным органом обстоятельств, исключающих производство по делу;

3) неправильное установление иных обстоятельств, исключающих административную ответственность (ч. 2 ст. 29.9 КоАП).

Если административный орган неверно определил обстоятельства, исключающие производство по делу, указав на нереабилитирующие обстоятельства при наличии реабилитирующих (отсутствие события или состава административного правонарушения), суд вправе изменить мотивировочную часть постановления о прекращении производства по делу.

По мнению ВС РФ, отмена вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении невозможна, если при этом ухудшается правовое положение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (см. Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за 3 квартал 2008 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 05.12.2008). Применительно к практике арбитражных судов это касается прежде всего вступивших в законную силу постановлений административных органов о прекращении производства по делу, оспариваемых прокурорами или потерпевшими.

При оспаривании определения об отказе в возбуждении дела арбитражный суд вправе признать это решение административного органа законным и обоснованным и отказать в удовлетворении заявления, либо, в случае вынесения определения неуполномоченным должностным лицом, при наличии повода и основания для возбуждения дела и отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу, принять решение о признании определения незаконным и его отмене полностью или в части (например, если административный орган вынес одно определение в отношении требования возбудить дело по двум и более составам, часть из которых не нашла подтверждение в судебном заседании). Основанием для отмены определения может являться неверная оценка административным органом (должностным лицом) достаточности имеющихся в материалах дела доказательств, неправильная квалификация состава административного правонарушения, неверное применение процессуальных правил, например, при исчислении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Решение арбитражного суда о признании определения об отказе в возбуждении дела незаконным и его отмене не означает, что суд обязывает административный орган возбудить дело по конкретному составу - этим решением административный орган обязывается вернуться к рассмотрению заявления потерпевшего лица, провести дополнительную проверку, дать иную оценку имеющимся в материалах дела фактическим обстоятельствам. То есть в резолютивной части судебного решения следует указать на то, что административный орган (должностное лицо) обязан вновь рассмотреть заявление потерпевшего и вынести новое процессуальное решение. Вполне вероятна ситуация, когда административный орган, проведя дополнительную проверку, снова вынесет определение об отказе в возбуждении дела, уже по иным мотивам. В таком случае заявитель вновь имеет право оспорить в арбитражном суде данное определение, являющееся новым процессуальным решением.

4. В ч. 5 ст. 211 АПК говорится о порядке вступления в законную силу решения арбитражного суда, но не решения административного органа по делу об административном правонарушении. Постановление по делу об административном правонарушении, если оно не отменено или не изменено арбитражным судом, вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня принятия решения арбитражного суда, при условии что на момент оспаривания постановления в суд оно не вступило в законную силу (ст. 31.1 КоАП). При апелляционном обжаловании решения арбитражного суда, если им постановление не отменено, оно вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции. Таким образом, несмотря на возможность кассационного и надзорного обжалования решений арбитражных судов, постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после прохождения двух судебных инстанций, что полностью согласуется с требованиями ст. 31.1 КоАП.

В таком же порядке вступает в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, которое было изменено решением арбитражного суда или отменено в части.

5. Ограничивая возможность кассационного обжалования судебных актов по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если назначенный размер административного штрафа не превышает для юридических лиц сто тысяч рублей, а для индивидуальных предпринимателей - пять тысяч рублей, федеральный законодатель сохранил возможность, помимо прочего, двукратного судебного оспаривания, что корреспондирует с процедурой обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и с конституционными требованиями эффективной судебной защиты нарушенных прав.

6. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, как правило, не предполагает самостоятельного принудительного исполнения - если это решение об отказе в удовлетворении требования заявителя, отмене постановления в части, изменении постановления, исполнительным документом является само постановление о назначении административного наказания, вынесенное административным органом. При признании постановления административного органа незаконным и его отмене полностью, необходимость в принудительном исполнении такого решения отсутствует.

7. Необходимость в направлении копии решения арбитражного суда в вышестоящий в порядке подчиненности административный орган может возникнуть в тех случаях, когда заявитель одновременно с оспариванием постановления по делу об административном правонарушении оспаривает решение вышестоящего административного органа по его жалобе на данное постановление, если заявитель одновременно обжаловал вынесенное постановление по делу в вышестоящий административный орган и в суд (ч. 2 ст. 30.1 КоАП), либо в целях информирования вышестоящего административного органа о допускаемых подчиненными органами и должностными лицами нарушениях при привлечении к административной ответственности.