Статус субъектов федеративных государств в международных отношениях

Как уже указывалось, основная особенность международного права состоит в том, что оно создается прежде всего государствами и регулирует преимущественно межгосударственные отношения. Будет правильным также сказать, что международно-правовой облик других участников международных отношений также в значительной мере определяется государствами.

Именно поэтому с позиций международного права государство является основным первичным субъектом с универсальным статусом, т.е. субъектом, в компетенции которого находятся все вопросы международных отношений и который, в отличие от других, обладает государственным суверенитетом.

Суверенитет – одно из важнейших отличительных политико-юридических свойств государства, которое представляет собой сочетание верховенства государственной власти на его территории и его независимость в сфере международных отношений. Однако суверенитет государства не носит абсолютного характера и не означает, что никто извне не может вмешиваться в то, что происходит на его территории.

Если в XVI веке один из основателей концепции суверенитета Дж. Боден утверждал, что «суверенитет является самой высокой, абсолютной и вечной властью над гражданами и другими субъектами государства»^[16], то сегодня это утверждение уже нельзя считать справедливым. Как подчеркивал бывший Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали, «уважение неотъемлемого суверенитета и целостности государства имеет решающее значение для любого совместного продвижения вперед на международной арене. Однако время абсолютного и исключительного суверенитета прошло. Его теоретическая концепция никогда не подтверждалась реальной жизнью. Задача руководителей государств сегодня состоит в том, чтобы понять это и обеспечить равновесие между потребностями благого внутреннего управления и требованиями все более взаимозависимого мира»^[17].

С этим тезисом трудно не согласиться. Содержание понятий «внутренняя компетенция государства» и «внутренние дела государства» подвижно. Оно эволюционирует вместе с развитием международных отношений и в соответствии с волеизъявлением самих государств, облеченных в форму международных правовых норм или актов международных организаций. Можно сказать, что пределы внутренней компетенции государства сегодня определяются международным правом и все что регулируется им не может считаться относящимся исключительно к ней.

Международные правовые нормы не содержат никаких ограничений или запретов по кругу вопросов, которые могут подвергаться правовому регулированию, если при этом имеет место добровольное согласие взаимодействующих государств и не нарушаются права других субъектов мирового сообщества. Поэтому, «хотя те или иные общественные отношения могут не быть предметом международно-правового регулирования, препятствием к этому является не суверенитет государств, как таковой, а их нежелание пойти на такое регулирование»^[18].

Отказываясь от абсолютного суверенитета в отношении каких-либо действий в пределах своей территории, государства одновременно приобретают право оказывать влияние на решение этих же вопросов во всемирном масштабе. Поэтому международные правовые акты, ориентированные на регулирование отношений, возникающих в пределах границ государств, необходимо рассматривать не в качестве средства ликвидации или ограничения их суверенитета, а в качестве меры согласования (координации) волеизъявлений соответствующих стран, проистекающих из суверенитета.

Основное предназначение международного права, как, впрочем, и всей нормативной компоненты международной правовой системы «состоит не в подчинении внутренней жизни государства, а в создании оптимальных международных условий для ее всестороннего развития»^[19]. Вместе с тем, с другой стороны, увеличение сферы действия международных правовых норм объективно способствует развитию процессов унификации внутреннего законодательства отдельных стран, гармонизации и конвергенции национальных правовых систем, которые ведут в перспективе к формированию единого правового пространства.

Помимо суверенитета другими важнейшими признаками государства, необходимыми для его образования и существования являются население, территория, и власть. Первое представляет собой «физическую основу» государства, а вторая охватывает пространственную сферу, которая контролируется третьей.

Виды государств. Существует множество оснований для классификации государств. Так в ходе Второй мировой войны появилась группа государств, получивших впоследствии статус постоянных членов СБ ООН, называемых «великими державами». В настоящее время своим экономическим потенциалом и политическим влиянием на мировой арене выделяется группа большой восьмерки (США, Франция, Германия, Италия, Великобритания, Япония, Канада, Россия) ежегодно проводящая встречи своих руководителей на высшем уровне. В зависимости от размеров территории и населения выделяются большие, средние, малые и микрогосударства (Андорра, Сан-Марино, Лихтенштейн, Монако). Классифицируются государства и в зависимости от того, где они располагаются географически.

С некоторыми видами государств напрямую связаны вопросы юридического характера. Так, например, группа постоянно-нейтральных государств, к числу которых в настоящее время относятся Швейцария, Австрия, Лаос, Камбоджа, Мальта, Туркменистан, обязались не участвовать в настоящем или будущем в каких бы то ни было военных действиях и воздерживаться от действий, которые могли бы вовлечь их в войну. В равной степени такие государства не должны участвовать в военно-политических союзах, размещать на своих территориях военные базы и соблюдать правила нейтралитета в случае возникновения вооруженного конфликта между любыми другими государствами.

Статус постоянного нейтралитета государства закрепляется или соответствующим международным договором с участием страны, наделяемой этим статусом (Швейцария (1815), Австрия (1955)), или законодательством последней (Мальта (1981), Туркменистан (1995)) с последующим признанием его положений на международном уровне.

Определенные юридические последствия для международно-правового статуса государства влечет и форма его государственного устройства. С этой точки зрения различают унитарные (простые) и федеративные (сложные) государства.

Унитарное государство участвует в международных отношениях как единый субъект международного права и вопроса о международной правосубъектности его составных частей в этом случае не возникает. Вместе с тем это не исключает возможности существования особых торговых, экономических и культурных связей между отдельными его (чаще всего, пограничными) территориями, которые устанавливаются в рамках национального законодательства соответствующих государств и заключаемых между ними международных соглашений.

Сложнее обстоит дело с федеративными государствами. Проблема здесь состоит в том, что члены федерации (республики, области, провинции, штаты, земли и др.) обладают значительно большей внутригосударственной самостоятельностью по сравнению с административно-территориальными единицами унитарных государств, что позволяет отдельным исследователям полагать, что они также способны обладать и определенной международной правосубъектностью.

Современное международное право не содержит никаких ограничений или запретов относительно возможности самостоятельного участия субъектов федерации в международных отношениях, заключения ими международных договоров (соглашений), вступления в международные организации или учреждения ими своих представительств в других странах.

Не выдерживает никакой критики аргументация противников этой позиции, которые, ссылаясь на определение международного договора, зафиксированное в п. 1 ст. 2 Венской конвенции ООН о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. и предусматривающее, что «договор» означает международное соглашение, заключенное между государствами …», делают вывод, что субъекты федерации такие соглашения заключать не могут и, следовательно, не могут быть и субъектами МП. Однако, как было показано выше, способность создавать нормы международного права отнюдь не является необходимым качеством его субъекта. А, кроме того, как указывается в ст. 3 того же самого международно-правового документа «тот факт, что настоящая Конвенция не применяется к международным соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами международного права или между такими другими субъектами международного права, и к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает юридической силы таких соглашений…» Другими словами сама Конвенция подтверждает, что международные соглашения (договоры) могут заключаться не только государствами и не только в письменной форме.

В дополнение к этому отметим, что Комиссия международного права ООН еще в 1966 г. выработала правило о том, что «государства ¾ члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать международные договоры, если такая правоспособность допускается федеральной конституцией и в пределах, ею установленных»[20]. Поэтому решение указанного вопроса зависит сегодня от внутреннего и, прежде всего, конституционного права соответствующего государства.

Так, например, конституционные акты ФРГ и Австрии наделяют субъекты этих стран ¾ земли, правом заключать в строго установленных пределах договоры с иностранными государствами. При этом они достаточно жестко определяют рамки, объем и цели международной правосубъектности членов федерации. Известна практика заключения международных соглашений отдельными провинциями Канады, а также штатами США, Австралии и кантонами Швейцарии. Подобные возможности в соответствии с российским законодательством существуют и у субъектов нашего государства.

В п. 2 ст. III Федеративного договора ¾ Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга от 31 марта 1992 г., который был включен в Конституцию России в качестве ее неотъемлемой части, было установлено, в частности, что «республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами Российской Федерации, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации, настоящему Договору».

Это положение Федеративного договора не было перенесено в новую Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. Но оно и не противоречит ей. Подтверждением этому могут служить положения ст. 73 Конституции Российской Федерации, определяющей, что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”. Это правило, на наш взгляд, определяет возможность субъектов РФ самостоятельно заключать международные соглашения с иностранными субъектами, так как пункты К и Л ст. 71 Конституции относят к исключительному ведению России только внешнюю политику и международные отношения, международные договоры и внешнеэкономические отношения Российской Федерации, а не ее субъектов.

Способность субъектов РФ выступать в качестве самостоятельных участников международных и внешнеэкономических связей косвенно подтверждается в пункте О ст. 72 Конституции РФ, который определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится, среди прочего, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

П. 1 ст. 1 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» № 4-ФЗ от 4 января 1999 г. также устанавливает, что «субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно - территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств».

Приведенные выше нормы убедительно свидетельствуют о том, что российский законодатель признает за субъектами РФ определенную международную правосубъектность и поэтому они, как и соответствующие структуры иностранных государств могут рассматриваться в качестве специфических субъектов международного права, способных заключать соглашения, содержащие нормы международного права. На этом фоне совершенно неоправданными и фиктивными представляются положения ст. 7 Закона 1999 г., определяющей, что «соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами». Представляется, что природа соответствующего документа вряд ли может быть произвольно определена пусть, даже и на законодательном уровне, лишь одной из его сторон, да к тому же без, всякого учета природы и предназначения этого акта.

В заключение рассмотрения этого вопроса важно еще раз подчеркнуть, что международную правосубъектность субъектов РФ нельзя истолковывать в том смысле, что объем их правомочий в этой сфере всеобъемлющим, а сами они могут быть уравнены в правах с государствами. В основе правосубъектности здесь лежит не суверенитет, как это имеет место в случае с государством, а делегированные таким государством своим субъектам полномочия. Поэтому правовой статус субъектов РФ в международных отношениях необходимо рассматривать как результат волеизъявления российского государства в целом, который определяется и ограничивается рамками Конституции РФ и федеральных законов.

Так, например, субъекты Российской Федерации не обладают собственной таможенной территорией, и поэтому они не могут заключать соглашения с иностранными государствами относительно принципов и режима внешней торговли, точно так же как и соглашения по другим вопросам, отнесенным к исключительному ведению России (территория; определение статуса государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа; финансовое и валютное регулирование и др.).

Представляется, что именно в этом смысле следует понимать и правовую позицию Конституционного Суда РФ, который в своем Определении № 92-О от 27 июня 2000 г. «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан»указал, что «…республика не может быть субъектом международного права в качестве суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, не может заключать договоры международно-правового характера».

Помимо унитарного государства и федерации и качестве разновидности формы государственного устройства некоторые исследователь выделяют еще конфедерацию. Однако конфедерацию вряд ли можно рассматривать в качестве самостоятельного субъекта международного права, так как она представляет собой союз государств, объединившихся на основании договора для решения определенных задач (общей обороны, торговых отношений и т.п.). При этом каждое государство-участник конфедерации сохраняет свой суверенитет и международную правосубъектность. Об определенной международной правосубъектности конфедерации можно говорить лишь в тех случаях, когда в ее ведение передаются вопросы осуществления внешних сношений. В целом же практика показывает, что такие образования нестабильны и существуют непродолжительное количество времени.