Государственный управление природоохранный водопользование

В зависимости от содержания всю совокупность государственных полномочий в водной сфере можно подразделить на четыре группы:

1) полномочия по определению основных направлений водной политики;

2) полномочия по управлению использованием и охраной водных ресурсов;

3) полномочия в области нормотворческой деятельности по вопросам водопользования и охраны водных объектов;

4) полномочия в области установления системы органов государственной власти, занимающихся вопросами в области использования и охраны водных объектов.

Распределение конкретных полномочий в сфере водных отношений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе современной конституционно-правовой модели. При этом законодатель в одних случаях исходит из принципа административно-территориального управления, в других - применяет бассейновый подход.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации водное законодательство Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Специальные водные органы есть только на федеральном уровне, до последних реформ это Федеральное агентство водных ресурсов подведомственное Министерству природных ресурсов и экологии РФ и его территориальные органы (региональные и бассейновые).

Одним из основных путей и средств реализации водной политики России является развитие системы государственного управления охраной и использованием вод. Закрепленное в Конституции РФ (ст. 1, 5, 65) федеративное устройство государства предопределяет два уровня государственного управления - федеральный и субъектов РФ, которые должны взаимодействовать между собой при осуществлении функций и соответствующих административных полномочий.

По действующему законодательству органы государственной власти субъектов РФ осуществляют управленческую деятельность, связанную с использованием водных ресурсов, руководствуясь, прежде всего, ст. 25 ВК РФ, где перечислены полномочия этих органов. Это соответствует п. «д» ст. 72 Конституции РФ, который отнес отношения в сфере природопользования к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Лопатин В.Н. Экологическая безопасность проблемы конституционной законности //Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов / Под ред. доктора юридических наук В.Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2007. С. 14.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (до 12.05.2008 г. - Министерство природных ресурсов Российской Федерации) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Министерство природных ресурсов России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

использование и охрана водных объектов;

эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

особо охраняемые природные территории;

охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

охрана атмосферного воздуха;

обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Министерству природных ресурсов и экологии подведомственны:

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы)

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра)

Федеральное агентство водных ресурсов России (Росводресурсы) -- федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении Министерства природных ресурсов. Осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Основные функции

обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, находящихся в ведении Агентства, обеспечение их безопасности;

разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;

обеспечение разработки и осуществления противопаводковых мероприятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению загрязнения вод;

оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами, государственного водного кадастра и Российского регистра гидротехнических сооружений, осуществление государственного мониторинга водных объектов, государственного учета поверхностных и подземных вод.

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов государственные инспекторы по контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов имеют право:

а) осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;

б) проверять соблюдение требований к использованию и охране водных объектов;

в) составлять по результатам проверок акты и представлять их для ознакомления водопользователям;

г) осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов;

д) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений условий использования водных объектов и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;

е) уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Государственное управление в сфере использования и охраны водных объектов в субъектах РФ осуществляют не только федеральные органы, но и специально созданные органы исполнительной власти субъекта.

В настоящее время реализуется федеральная целевая программа «Чистая вода» (далее - ФЦП). Она имеет технические, социальные и экономические аспекты. В рамках этой ФЦП предусматривается масштабное внедрение фильтров для воды или использование бутилированной воды в регионах с перебоями водоснабжения. В число приоритетов входит обеспечение чистой водой детских и медицинских учреждений. Один из замыслов разработчиков ФЦП таков: поскольку питьевой воды человеку требуется всего несколько литров в день, нет смысла доводить до питьевого качества воду, используемую для хозяйственных нужд. Однако с данным предложением не все согласны: перед работой фильтров вода уже должна пройти первичную стадию очистки. Локальные фильтры на каждый подъезд и трубопроводы для технической воды стоят дороже, чем самые совершенные технологии очистки воды на водозаборе Смолякова Т. Вода стала ближе. Но не дороже // Российская газета, Специальный тематический выпуск. 2007. № 154 (4417). № 154 (4417). 19 июля..

В рамках ФЦП предлагается утвердить технические регламенты о водоснабжении и водоотведении. Однако вступающий силу технический регламент «О безопасности питьевой воды» не распространяется на «исходные воды» источников водоснабжения. Между тем в санации подземных и поверхностных водных объектов - залог безопасности питьевой воды. Не соответствуют санитарным нормам 40, 3% поверхностных и 17, 2% подземных водных объектов. При этом на 40, 3% поверхностных водных объектов приходится 67% питьевой воды Поленова И. Вода тревоги нашей // Российская газета. 2008. № 118. 3 июня. С. 7..

Как отмечают СМИ, система водоканалов скована различными ведомственными правилами, подчинена 12 ведомствам. Водоканалы хронически недофинансируются, не имеют на балансе лабораторий, им не под силу контролировать 88 веществ, концентрация которых нормирована в техническом регламенте. Поэтому водоканалы рискуют быть подвергнуты колоссальным штрафам, а на случай возникновения конфликтных ситуаций у системы водоканалов нет «головных инстанций» Барановская Н. По регламенту не выпьешь // Российская газета. Специальный тематический выпуск. 2009. № 1 12 (4938). 23 июня. С. 7..

При этом износ очистных сооружений водоканалов на 60-70%. В результате эти ключевые для водного хозяйства организации «принимают», но до конца не могут очистить сточные воды, платят штрафы, но не имеют финансовых возможностей модернизировать свое оборудование. При немедленном введении жестких нормативов загрязнения окружающей среды система водоканалов просто обанкротится. Поэтому звучат резонные предложения вводить названные нормативы поэтапно, запустив инвестирование перевооружения водоканала. Дронов Д. Хранителей чистой воды уравняли с ее загрязнителями... // Российская газета. 2008. № 232 (4789). 11 ноября С. 4.

На региональном уровне в органах исполнительной власти водными вопросами занимаются соответствующие природоохранные министерства правительств субъектов РФ (министерства экологии, или природопользования, или охраны природы и др.). Как правило, в их составе нет специальных структурных подразделений по водным вопросам. Субъекты РФ пока еще не реализуют всех имеющихся у них полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что отражается и на осуществлении водной политики, и на реализации конституционных прав и свобод граждан в сфере водных отношений. Формирование водного законодательства на уровне субъекта РФ должно быть направлено на решение экологических и водохозяйственных проблем территории Лопатин В.Н. Экологическая безопасность проблемы конституционной законности //Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов / Под ред. доктора юридических наук В.Н. Лопатина. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2007. С. 15.

Контроль за целевым использованием субвенций осуществляют соответственно Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в федеральный бюджет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 г. № 629 «Об утверждении правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам-субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений» // СЗ РФ, 2006, № 45, ст. 4707; Постановление Пра-вительства РФ от 29 декабря 2006 г. № 837 «Об утверждении правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство»; Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 75 «Об утверждении правил предоставления в 2008-2010 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов)» // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство»..

На местном уровне водные вопросы среди прочих вопросов охраны природы курируют специальные отделы администраций муниципальных образований, иногда в составе местных администраций нет природоохранных отделов, и вся охрана природы находится в ведении заместителя главы администрации по соответствующим вопросам. Эти подразделения местных администраций, а также главы местных администраций, они же главы муниципальных образований, являются основными партнерами (адресатами общественных экологических организаций).

Очевидно, что в поселении могут располагаться водные объекты не только разного хозяйственного значения, но и разных форм собственности: государственной (федеральной и субъектов РФ), муниципальной и частной. Поэтому муниципальные органы управления на своей территории вправе, наряду с уполномоченными органами государственной власти, участвовать в решении вопросов обеспечения рационального использования и охраны в отношении любых водных объектов, находящихся на территории муниципального образования и имеющих значение, прежде всего, для его жителей, хотя действующий Водный кодекс РФ, как и предыдущий, формально не дает им в полной мере такого права.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере водных отношений - неотъемлемая часть полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования. Сфера общественных отношений, подпадающих под компетенцию органов местного самоуправления, обозначена в муниципальном законодательстве как вопросы местного значения. В сфере водных отношений разделить эти вопросы на три группы в зависимости от их характера: общие, природоохранные и водоохранные. Указанные вопросы фактически решаются органами местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий. В ряде субъектов Федерации (в основном в республиках в составе РФ) законодательство регионального уровня передаёт часть государственных полномочий в сфере водных отношений муниципальным органам. В частности, это обычно бывают полномочия по предоставлению в пользование прудов и обводненных карьеров, находящихся в собственности Российской Федерации или субъектов РФ, а также по контролю за использованием указанных водных объектов. Красов О.И. Экологическое право. -- М.: ДЕЛО, 2007. - С.188

Также на местном и региональном уровнях ряд вопросов по водным объектам находится в ведении коммунальных служб - это уборка и вывоз мусора, очистка пляжей и зон отдыха, водоснабжение и канализация.

Глава 2.Государственное управление водными ресурсами (на примере г.Санкт-Петербурга)