Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом. как правило, на конституционном уровне (ст

как правило, на конституционном уровне (ст. НО Основного зако­на ФРГ).

В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную часть и принимается в виде едино­го законодательного акта.

В некоторых странах, например Финляндии и Норвегии, утвер­ждение бюджета оформляется путем принятия не закона, а особой парламентской резолюции.

В англосаксонских странах (Великобритании, Канаде) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парла­ментом раздельно. Такая же практика существовала и в США до реформы 1974г. Закон 1974г. о контроле за бюджетом и импаун-дменте (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) установил рассмотрение бюджета в целом, в результате которого принимается совпадающая резолюция обеих палат, не имеющая обязательной силы закона. Однако она служит основанием для принятия разрешающего ассигнования билля, устанавливающего предельные объемы средств для финансирования экономических программ, и непосредственно билля об ассигнованиях, содержаще­го обязательное для федерального казначейства предписание о вы­делении определенной суммы.

Иные принципы

В целях обеспечения гласности финансовой политики и нормо­творчества, а также организации бюджетного контроля закрепляет­ся принцип достоверности и наглядности бюджета, предусматри­вающий правдивое отражение в бюджете финансовых операций правительства, характера расходов и доходов, соответствие утвер­жденных по бюджету сумм их исполнению. Наглядность бюджета заключается в представлении его в наиболее информативной и дос­тупной для понимания форме.

Принцип гласности обязывает правительство публиковать бюд­жет, т.е. придавать гласности основные расходы и источники дохо­дов. Исключения из этого принципа допускаются только по сооб­ражениям высших государственных интересов и связаны с сохране­нием государственной и военной тайны.

§ 4. Понятие бюджетного процесса и его стадии

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти по составлению проектов бюджета, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению, контролю за его исполнением, а также составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Разработка проекта бюджета

По общему правилу, за редкими исключениями, полномочиями по подготовке бюджета наделена исполнительная власть. Ранее, на-

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса421

пример во Франции, по конституциям 1791 и 1795 гг. и в США вплоть до 1921 г. проект бюджета составлялся законодательной вла­стью. Однако на сегодняшний день составлением проекта бюджета занимается исключительно исполнительная власть. В большинстве стран полномочиями⁴ по составлению проекта бюджета обладают министры финансов и экономики, но в некоторых государствах (например Болгарии, Канаде, США, Сирии, Швейцарии, Югосла­вии) такими полномочиями наделен глава исполнительной власти.

Составление проекта бюджета — важный этап первой стадии бюджетного процесса, на котором решаются вопросы объема бюд­жета, налоговой и денежно-кредитной политики, определяются ос­новные направления использования средств.

Проект государственного бюджета разрабатывают, как правило, центральные органы государственного управления — министерства финансов (в США эту роль выполняет Административно-бюджет­ное управление), главной задачей которых являются оценка дохо­дов и расходов государства и налоговая политика.

Подготовка бюджета начинается с создания долгосрочного фи­нансового плана, стратегических обзоров и многолетних оператив­ных планов, а также подсчета основных расходов на предстоящий год, чему предшествует анализ социально-экономического положе­ния страны, перспектив и темпов экономического роста, потребно­стей национальной экономики в финансовых средствах. При со­ставлении бюджета ставится задача его воздействия на повышение эффективности экономики, обеспечения координации финансовых и других ресурсов с экономическими, политическими и социальны­ми программами правительства, установления приоритетов в расхо­довании средств.

Работа по составлению проекта бюджета начинается за год—пол­тора до начала нового финансового года (во Франции — за 12 меся­цев, в США — за 18 месяцев, в Канаде — за 15 месяцев). Орган, от­ветственный за составление проекта бюджета, готовит ряд докумен­тов, содержащих финансовую информацию, контрольные цифры для подготовки министерствами и ведомствами своих смет, а также сроки их предоставления. Сметы расходов министерств и ведомств разрабатываются соответствующими компетентными отделами каж­дого министерства (ведомства), затем обобщаются министром (ру­ководителем ведомства) и предоставляются министерству финан­сов, которое после обобщения представленных заявок составляет проект расходной части. В некоторых странах сметы министерств и ведомств включаются в проект бюджета в целом без изменений, в других (в Великобритании, Франции, Болгарии, Канаде, Поль­ше) — министр финансов наделен полномочиями по собственной инициативе предлагать тем или иным министрам внести какие-ли­бо изменения в их сметные предложения.

Традиционно проект бюджета включает в себя информацию о состоянии расходов и доходов, дефиците текущего финансового года, их показатели на предстоящий финансовый год, информацию

422 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

о деятельности министерства финансов на момент составления бюджетного документа, а также любую другую дополнительную ин­формацию о состоянии бюджета, обязательствах, требованиях и финансовом состоянии правительства.

В Германии планированием финансов занимается Министерство финансов, которое в соответствии с Законом о федеральном бюд­жетном порядке отвечает за составление и исполнение бюджета на основе рекомендаций Совета по планированию финансов (в соста­ве федерального министра финансов, федерального министра эко­номики, земельных министров финансов и представителей обшин) и заявок министерств и ведомств.

Во Франции в соответствии со ст. 37 Ордонанса 1959 г. министр экономики и финансов под руководством премьер-министра подго­тавливает проект закона о финансах, подлежащий утверждению Советом министров. В работе по подготовке проекта закона о фи­нансах и бюджета министру финансов оказывает помощь Бюджет­ное управление. В его задачу входит рассмотрение бюджетных за­просов различных министерств, предложений по ассигнованиям, вопросов экономии. Управление действует в контакте с Генераль­ным налоговым управлением, Комиссией по доходам и Таможен­ным управлением. Свои предложения по бюджету следующего года Бюджетное управление передает министру финансов.

Окончательное решение по проекту закона о финансах прини­мает Совет министров. В результате согласования в Бюджетном управлении с государственным секретарем, министром финансов, премьер-министром и президентом Совет министров одобряет про­ект закона о финансах.

В Швейцарии на стадии подготовки проекта бюджета основную роль играет Федеральный совет — высший распорядительный и ис­полнительный орган Конфедерации. Финансовое управление на основании заявок других министерств разрабатывает проект бюдже­та. Федеральный совет проводит повторную проверку бюджета и вносит необходимые изменения или же обязует министерство финансов во взаимодействии с другими министерствами подгото­вить новый проект бюджета. Окончательный проект бюджета под­лежит одобрению министра финансов, после чего Федеральный со­вет представляет проект бюджета Федеральному Собранию.

В Постоянных правилах Палаты общин Великобритании зафик­сировано право Короны инициировать бюджетный процесс: пред­ложения по финансовым вопросам не могут быть внесены без ре­комендации Короны. Ответственность за составление проекта бюд­жета несет министр финансов. В структуре Казначейства также имеется группа отделов, занимающихся вопросами регулирования и планирования государственных расходов и доходов, в частности путем подготовки так называемой Белой книги, содержащей про­гнозные оценки государственных расходов на 15-летний период.

В подготовке проекта бюджета участвуют также Межминистер­ский комитет по определению государственных расходов и Межми-

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса 423

нистерский комитет по бюджету, состоящие из представителей всех министерств и ведомств В их функции входит разработка рекомен дации при подготовке проектов годовых бюджетов. Р^екомен

В Канаде за подготовку бюджета и ппепгтяппримо»™ ту отвечает Кабинет министров. Бо^ш^^^^^^ няется системой кабинетных комитетов, включающих- Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расхолон казначейство и политические комитеты. рению расходов,

В соответствии с Конституцией США только Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акциз * ные сборы. Займы от имени Соединенных Штатов может также чГ ключать только Конгресс. Наконец, эмиссия денег и выдача денег из казначейства могут производиться только по закону принятом! Конгрессом США Таким образом, по КонституциГиспГнитель-ная власть не обладает полномочиями в сфере бюджета и финан­сов. Полномочия по подготовке проекта бюджета были переданы исполнительной власти лишь в 1921 г. в соответствии с Законом о бюджете и отчетности Фактически в обход Конституции закон наделил исполнительную власть законодательной инициативой в области бюджета. Он передал всю руководящую роль по составле нию бюджета президенту Закон уполномочил президента и его ап~ парат ежегодно подготавливать и представлять Конгрессу для об™ ждения и утверждения проект бюджета на предстоящий финансо­вый год. В настоящее время проект бюджета готовит Администпа тивно-бюджетное управление (при президенте) на основе заявок министерств и ведомств. заявок

По Конституции Японии Кабинет министров составляет и ппеп ставляет парламенту проект бюджета. Но фактически в соответст­вии с Законом о государственных финансах ответственность за со" ставление бюджета возложена на министра финансов

В Сенегале подготовка проекта бюджета поручена двум минист­рам, министру экономики и финансов и Министру пладирован^я и сотрудничества. н^ании

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета

После одобрения проекта бюджета соответствующими органами исполнительной власти, на которых по конституции возложена обязанность по составлению проекта бюджета, проект бюджета на­правляется в парламент. июджета на

Законодательство каждого государства предусматривает опреде­ленные сроки представления бюджетных документов в вдменг во Франции - в середине сентября, в Германии - в июне в Каня де - в феврале, в США и Японии - в январе

Первоначально проект бюджета в парламенте рассматривается в специализированных комиссиях и комитетах. Существование спе анализированных комиссий (комитетов) оправдано тем что вся па" лата в силу своей многочисленности не может в полной мере оце­нить целесообразность всех показателей бюджета. В связи с этим