Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом. нения бюджетного законодательства

нения бюджетного законодательства. Такие постановления нередко предварительно согласуются с парламентом.

8. В Великобритании важная роль в правовой регламентации бюджета принадлежит и конституционному обычаю. Финансовая инициатива Короны в отношении расходной части бюджета и на­логообложения основывается на практике, проистекающей из обы­чая. До тех пор, пока Короной не заявлено о необходимости изы­скания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения правительства, касающиеся как государственных рас­ходов, так и государственных доходов.

§ 3. Принципы бюджетного права

Принципы бюджетного права представляют собой стремления парламента контролировать государственные расходы. Традицион­но в зарубежной юридической науке выделяют следующие основ­ные принципы: сбалансированности, еже годности, единства, уни­версальности и специализации, обязательного облечения бюджета в форму законодательного акта.

Принцип сбалансированности бюджета

В XIX в. государственный бюджет ассоциировался с бюджетом частного лица. Так как никакое лицо длительное время не может тратить больше, чем получает, развитие этого принципа привело к тому, что сбалансированность бюджета стала золотым правилом министров финансов любого государства. В связи с тем, что в ос­новном роль государства сводилась к управлению своей админист­рацией, бюджетный дефицит рассматривался как неспособность го­сударства покрывать свои текущие расходы налоговыми поступле­ниями. Лишь с вмешательством государства в экономику страны, с развитием его инвестиционной деятельности стало считаться воз­можным для достижения сбалансированности бюджета прибегать к государственному кредиту.

На сегодняшний день не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом бюджетного права, скорее она рас­сматривается как некий идеал, и юридически ничто не мешает пра­вительству представить парламенту несбалансированный бюджет. За­конодательно же этот принцип был закреплен на конституционном уровне в Основном законе ФРГ в ст. ПО, такая же норма была пре­дусмотрена Конституцией Португалии до 1974г. В США, например, принят специальный Закон 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом, во Франции — ордонанс от 2 января 1959г. №59-2 (в редакции закона от 22 июня 1971г. №71-474) об органическом законе относительно финансовых зако­нов, в Сенегале — закон от 28 июня 1975г. №75-64 об органиче­ском законе относительно финансовых законов.

В соответствии с доктриной и законодательством принцип сба­лансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюд-

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса _____ 415

жета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномо­ченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Так, например, 16 июня 1997 г. евро­пейский совет в Амстердаме принял решение на основании ст. 104-с Маастрихтского договора, что дефицит стран-участниц не должен превышать 3% валового внутреннего продукта.

Принцип ежегодности бюджета

Впервые этот принцип был введен в Великобритании в XVII в.-* На сегодняшний день он рассматривается в качестве одного из ос­новных принципов бюджетного права практически во всех государ­ствах. На конституционном уровне он нашел свое закрепление в Бельгии, Дании, Ирландии, Италии, Испании, Люксембурге, Голландии, Германии. Во Франции принцип ежегодности закреп­лен в ордонансе от 2 января 1959 г. № 59-2, в Сенегале — в законе от 28 июня 1975 г. № 75-64.

По общему правилу, государственный бюджет принимается ка­ждый год и на один финансовый год (в некоторых странах, напри­мер Лихтенштейне, он называется административным годом). Та­ким образом, согласие парламента на реализацию предусмотренных бюджетом расходов и доходов распространяется только на один год, и исполнение бюджета также должно быть произведено в этот срок. Последнее означает, что дефицит или профицит бюджета не могут быть перенесены автоматически на следующий год.

Период, в течение которого действует бюджет, называется бюд­жетным годом. Обычно бюджетный год равняется 12 месяцам.

В XIX в. довольно распространенными были многолетние бюд­жеты. Это объяснялось сложностью их ежегодного составления, а также большей возможностью финансового маневрирования. На­чало XX столетия характеризовалось почти повсеместным перехо­дом к составлению одногодичных бюджетов. В то же время финан­совое законодательство ряда стран допускает существование и мно­голетних бюджетов. Основной закон ФРГ в ст. 110 закрепляет, что «бюджет утверждается бюджетным законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам, до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно преду­смотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по отчетным годам». Конституция Греции (п. 6 ст. 79) допускает установление законом «возможности выработки двухгодичного бюджета». Также во Франции в 1906, 1910, 1920, 1934гг. принима­лись бюджеты, действовавшие более одного года. В Швеции суще­ствует система циклического бюджета, связанная с экономическим циклом, чья протяженность превышает один год.

Некоторые страны принимают на несколько лет не весь бюд­жет, а только некоторые его части. Например, в Германии военный бюджет принимался на 7 лет (военный септенат) при условии еже­годного санкционирования расходов рейхстагом.

416 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

Как уже было отмечено, бюджетный год — это период, в тече­ние которого действует утвержденный бюджет. Однако в разных го­сударствах начало бюджетного года различно.

Бюджетный год совпадает с календарным в таких странах, как Австрия, Аргентина, Бельгия, Болгария, Бразилия, Венгрия, Вьет­нам, Заир, Замбия, Иордания, Ирландия, Италия, Китай, koq-та-Рика, Кот-д'Ивуар, Малайзия, Польша, Румыния, Сирия, Ту­нис, Шри-Ланка, Швейцария.

I апреля бюджетный год начинается в Великобритании, Дании, Индии, Израиле, Канаде, Кувейте, Малави, на Мальте, в Новой Зеландии, ЮАР, Японии.

С 1 июня приступают к исполнению бюджета в Австралии, Бангладеш, Камеруне, Норвегии, Пакистане, Сенегале, Швеции.

В Нигере, США, Таиланде бюджетный год начинается с 1 ок­тября.

Различие в начале бюджетного года обычно объясняется исто­рическими причинами, традициями, связанными со сроками созы­ва сессий законодательных органов. В федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с феде­ральным бюджетом. В США, например, многие штаты имеют иное начало бюджетного года, чем это установлено для федерации.

Таким образом, принцип ежегодности определяет продолжи­тельность бюджетных полномочий. Первоначально годовой период использовался частными предприятиями для управления своими финансами и деятельностью. Государства переняли опыт частных предприятий. Однако в случаях затягивания бюджетного процесса, кризисов представляется невозможным быстро реагировать на из­менения в экономической ситуации страны. Поэтому в законода­тельстве практически каждого государства предусмотрены исключе­ния из принципа ежегодности. Речь идет о временном бюджете в размере одной двенадцатой бюджета, квартальном бюджете и корректирующем законе о финансах, которые представляют со­бой законодательное разрешение на доходы и расходы на период менее года.

1. Бюджет в размере одной двенадцатой используется в случае не­принятия бюджета до начала бюджетного года. Каждая двенадцатая доля представляет собой мини-бюджет на месяц и составляет одну двенадцатую доходов и расходов за предыдущий бюджетный год.

2. Квартальные бюджеты представляют собой предварительные проекты бюджета на трехмесячный период. В совокупности четыре квартальных бюджета после возможной корректировки составляют основу единого годового бюджета.

3. Корректирующие законы о финансах представляют собой за­конодательные акты финансового характера, принятые в течение финансового года в соответствии с правилами, предусмотренными для финансовых законов, и имеющие целью изменить утвержден­ные бюджетные назначения как в сторону их увеличения (чаше всего), так и в сторону уменьшения. В отличие от годового финан-

_______ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса _____ 417

сового закона действие корректирующего закона — меньше одного года и действителен он только в период действия годового закона о бюджете. В течение финансового года могут приниматься несколь­ко корректирующих финансовых законов.

4. Завершение финансирования отдельных объектов, закрытие финансовых счетов может осуществляться уже после окончания финансового года в так называемый льготный период, продолжи­тельность которого колеблется по странам от одного до пяти меся­цев. В течение этого времени правительство имеет право произво­дить финансирование за счет средств, предусмотренных по уже за­кончившемуся бюджетному году, не испрашивая новых разреше­ний. Бюджетный год с включением льготного срока образует счетный период, под которым понимается фактический период ис­полнения бюджета с добавлением льготного срока.

5. Кроме того, законодательство предусматривает утверждение отдельных видов доходов и расходов на период более одного года. К ним относятся консолидированные кредиты, перенос кредитов и многолетние программы.

К консолидированным относятся кредиты, которые утвержда­ются один раз и не требуют ежегодного подтверждения. Такая сис­тема широко распространена в Великобритании. Она позволяет части бюджетных кредитов избегать ежегодного утверждения. Ос­новными видами выплат, не требующими ежегодного утверждения, являются Цивильный лист (расходы на содержание Королевы и ко­ролевского двора), проценты по консолидированному и текущему долгу, жалованье и пенсии высокопоставленным чиновникам (спи­керу Палаты общин, Лорду-канцлеру), отчисления в фонды Евро­пейского Союза.

Перенос кредитов на следующий год используется для обеспе­чения непрерывности осуществления какого-либо проекта. Такая процедура позволяет внести в бюджет следующего года кредиты, которые не были использованы в предыдущий финансовый год. Перенос некоторых видов кредитов входит в компетенцию минист­ра финансов. Перенесенные кредиты должны быть использованы на покрытие тех расходов, для которых они были предусмотрены, и чьи принципы уже были одобрены парламентом. Чаще всего пе­ренос кредитов используется при осуществлении инвестиционной деятельности государства.

Многолетние программы позволяют распорядителям кредитов распределять инвестиционные расходы на несколько лет. Эти рас­ходы должны покрываться утверждаемыми ежегодно платежными кредитами. Сами многолетние программы подлежат обязательному утверждению парламентом. Закон, который включает многолетний план, должен содержать директивы, цели и задачи в отношении инвестиционных расходов, а также долгосрочных программ. Такие нормы предусмотрены, например, в Бразилии (ст. 165 Конститу­ции), во Франции (ст. 12 Ордонанса 1959 г.), в Сенегале (ст. 11 За­кона 1975 I.).

27 - 9677