Глава 21. Основы бюджетного права и процесс

40!

Бюджет как экономическая категория

Роль государства в XIX в. была ограниченной. Бюджет позволял регистрировать доходы и расходы государства и давал возможность учитывать и контролировать его расходы, затраты на администра­тивные нужды и использование государственных ресурсов.

Государство выполняло большие общественные функции: безо­пасность, общественный порядок, оборона, дипломатия. В эконо­мическом плане функции государства соответствовали либеральной доктрине: ничего не должно мешать свободной конкуренции и ры­ночным механизмам для обеспечения спроса и предложения.

Три характеристики бюджета иллюстрируют классическую кон­цепцию государственных финансов:

нейтральный бюджет — экономический порядок не должен на­рушаться государственными инициативами;

непродуктивный бюджет — бюджет должен ограничиваться по­крытием непродуктивных расходов государства;

взвешенный бюджет — государство не должно тратить или взи­мать более, чем это необходимо. Профицит, как и дефицит, осуж­даются.

Сегодня как экономическая категория государственный бюджет выполняет тройственную миссию.

Во-первых, бюджет регулирует экономическую жизнь страны. Бюджетные приоритеты могут влиять на экономическую актив­ность. С помощью бюджетной политики государство имеет возмож­ность способствовать экономическому подъему или бороться с ин­фляцией путем изменения конъюнктуры. Для достижения своих целей государство может:

— уменьшить налоговое бремя (признав дефицит) и распреде­лить часть доходов между частными лицами (социальные пособия) или предприятиями (кредиты, инвестиции) для увеличения потреб­ления продукции;

— ограничить вмешательство государства, чтобы действовали законы рынка для регулирования возникшего дисбаланса (инфля­ция, депрессия);

— уменьшить долю государственных расходов в экономике для уменьшения потребления и производства с целью ограничения ин­фляции и импорта.

Во-вторых, бюджет предоставляет средства. Государство должно обеспечивать нормальное функционирование своих органов. Для этой цели государство использует денежные средства, собранные с населения (налоговые поступления). Кроме того, государство принимает участие в финансировании промышленности и торгов­ли, а также некоторых частных проектов.

Государство осуществляет финансовую поддержку в двух фор­мах:

— на безвозмездной основе (дотации на покрытие дефицита, на закупку оборудования, и др.);

406 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

— на возвратной основе (казначейские ссуды, частичная оплата процентов по займам, обеспечение займов).

В-третьих, бюджет перераспределяет государственные средства При получении доходов и распределении расходов государство применяет к своим субъектам дифференцированный подход для со­блюдения принципа социальной справедливости.

Бюджет как юридическая категория

В юридическом плане бюджет понимается как основной фи­нансовый план государства, предусматривающий и устанавливаю­щий расходы и доходы централизованного денежного фонда на год. Бюджет имеет форму правового акта, принимаемого представитель­ным органом власти, в связи с чем он имеет силу закона. Кроме того, помимо распределения денежных средств государства на бюд­жет возложена задача по закреплению решений органов государст­венного сектора в области финансов и по установлению юридиче­ских прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Так­же бюджет является средством контроля законодательной власти

над исполнительной.

В любом государстве бюджет утверждается представительным органом власти, в результате чего он приобретает определенную правовую форму. В настоящее время в зарубежных странах сло­жились два основных подхода к закону о бюджете в зависимости от используемой в стране правовой системы: англосаксонской или

континентальной.

В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную части и принимается в виде едино­го законодательного акта. Так, ст. НО Основного закона ФРГ кон­статирует, что «все доходы и расходы Федерации должны включать­ся в бюджет», который «утверждается бюджетным законом».

В англосаксонских странах (Великобритания, Канада) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парла­ментом раздельно.

При определении понятия бюджета интересно изучить опыт французского законодательства. Так, за последние 100 лет француз­ский законодатель трижды давал определение бюджета.

Первоначально в ст. 5 Декрета о государственном бухгалтер­ском учете от 31 мая 1862 г. бюджет был определен как акт, преду­сматривающий и устанавливающий на год расходы и доходы госу­дарства и других учреждений. Статья 1 Декрета от 2 января 1956 г. устанавливает, что «государственный бюджет предусматривает и ут­верждает в законодательной форме потребности и ресурсы государ­ства. Он принимается парламентом в законе о финансах, опреде­ляющем экономические и финансовые цели правительства». В по­нятие бюджета согласно этому Декрету уже не входили бюджеты государственных организаций.

Под влиянием Конституции 1958 г. Ордонанс от 2 января

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса407

1959 г. о законах о финансах четко разграничивает понятия закона о финансах и бюджета. Под бюджетом ст. 16 Ордонанса понимает совокупность счетов, отражающих в течение года все постоянные ресурсы и затраты государства, а закон о финансах, в соответствии со ст. 1, призван определить характер, размеры и назначение ресур­сов и затрат государства с учетом экономического и финансового равновесия. Таким образом, закон о финансах носит общий харак­тер, а задача бюджета состоит в детализации и расшифровке общих положений закона о финансах. Кроме того, бюджет представляет собой особую категорию счетов «предварительного» (предположи­тельного) характера. В ст. 16 Ордонанса также указано, что бюджет отражает, а не утверждает все постоянные ресурсы и затраты госу­дарства, т.е. бюджет подчинен закону о финансах, утверждающему затраты и расходы. В бюджете должны быть также отражены все виды ресурсов и затрат государства, что означает, что бюджет до­полняет, развивает и детализирует общие данные, содержащиеся в законе о финансах.

В Великобритании в соответствии с Законом о парламенте 1911 г. финансовый закон определен как закон, содержащий поста­новления, касающиеся «установления, отмены, уменьшения, изме­нения или регулирования обложения, назначения платежей из го­сударственного ссудного фонда или сумм, отпущенных парламен­том на оплату публичного долга или на какую-либо другую финан­совую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним из них».

Таким образом, существует несколько разновидностей законов о финансах. Во-первых, в некоторых государствах предусмотрено составление многолетних планов, имеющих силу закона. Во-вто­рых, практически в любом государстве ежегодно принимается за­кон (или законы), устанавливающий доходы и расходы государства на каждый финансовый год. В-третьих, законодательство многих государств предусматривает возможность принятия дополнительных корректирующих законов о финансах в ходе исполнения бюджета. И, в-четвертых, ежегодно парламенты принимают законы об ис­полнении бюджета. Так, ст. 165 Конституции Бразилии предусмат­ривает три вида законов в области бюджета: многолетний план, бюджетные директивы и годовые бюджеты, а также в области бюд­жета могут приниматься и дополняющие законы. Палаты Парла­мента Италии в соответствии со ст. 81 Конституции ежегодно ут­верждают бюджет и закон об исполнении бюджета. Также преду­сматривается возможность принятия и других законов, связанных с исполнением бюджета.

Таким образом, бюджет государства по своей природе — явле­ние многогранное и представляет собой:

408 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

— документ, в котором объединены расходы и доходы государ­ства (материальный аспект),

— закон или законы (юридический аспект);

— предварительный план расходов и доходов государства (адми­нистративный аспект);

— сводную таблицу собранных доходов и произведенных расхо­дов (бухгалтерский аспект);

— разрешение парламента правительству на формирование и использование государственных финансов (политический ас­пект);

— инструмент влияния государства на экономическую и соци­альную жизнь страны (экономический и социальный аспекты).

§ 2. Понятие и источники бюджетного права

Бюджетное право зарубежных стран представляет собой сово­купность финансово-правовых норм, регулирующих структуру бюд­жетной системы государства, состав и порядок распределения дохо­дов и расходов государства, полномочия государственных органов, бюджетный процесс

Нормы бюджетного права содержатся в большом числе разно­образных правовых нормативных актов или источников К ним от­носятся акты представительных и исполнительных органов государ­ственной власти разных уровней и органов местного самоуправле­ния.

1. Среди источников бюджетного права зарубежных стран преж­де всего следует назвать Конституции. В них устанавливаются ис­ходные начала и принципы бюджетной деятельности, а также опре­делены полномочия субъектов бюджетного процесса — парламента, президента, правительства, министра финансов.

Так, в Германии основы бюджетного права закреплены в разде­ле X Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г., который в зарубежной литературе именуется финансо­вой конституцией Германии Здесь нашли свое законодательное за­крепление принципиальные вопросы формирования и принятия бюджета, компетенции различных ветвей государственной власти, контроля за бюджетным процессом. Также нормы Основного зако­на регулируют проблемы бюджетного планирования, финансового выравнивания доходов между федерацией и землями, структуру бюджета, поддержание бюджетного равновесия между федерацией и ее субъектами.

Конституция Японии от 3 ноября 1946 г., как и Основной закон ФРГ, содержит отдельную главу VII, посвященную финансам. В со­ответствии со статьями данной главы (ст. 83—91) за парламентом закрепляются исключительные полномочия в вопросах распоряже­ния государственными финансами и налоговой политики, а также полномочия законодательной и исполнительной власти в качестве участников бюджетного процесса. Также ст. 60 Конституции преду­сматривает процедуру обсуждения и принятия бюджета, а в соот-

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса409

ветствии со ст. 73 правительство выполняет наряду с другими функциями обязанность составлять бюджет и вносить его на рас­смотрение парламента.

Во Франции к конституционным источникам бюджетного права от­носятся Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г., которая регламентирует порядок подготовки, принятия и исполне­ния бюджета (ст 34, 39, 40, 47, 49, 53), и Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г., закрепившая необходимость об­щественного обложения для государственных целей и право граж-_л дан участвовать в обсуждении, утверждении и контроле за обложе­нием и расходованием средств.

Федеральная конституция Швейцарской конфедерации от 18 ап­реля 1999 г. содержит положения, касающиеся полномочий Конфе­дерации, кантонов и коммун в бюджетной сфере (ст. 100, 126), Фе­дерального собрания по принятию бюджета, одобрению государст­венного отчета (ст. 167), Федерального совета по составлению про­екта бюджета и государственного отчета (ст. 183).

Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. закреп­ляет полномочия Генеральных кортесов по принятию бюджета (ст. 66), принципы и порядок подготовки, принятия и исполнения бюджета (ст. 134 и 135), принципы бюджетного права (ст. 134, 158).

В числе основных конституционных актов Канады по вопросам бюджета следует отметить конституционный Акт о Британской Се­верной Америке 1867 г., в котором, в частности, закрепляются ос­новные полномочия парламента в этой сфере (ст. 53, 54).

В Конституции США от 17 сентября 1787 г. содержатся положе­ния, закрепляющие за Конгрессом право формировать бюджет (разд. 8 ст. 1), контролировать финансовую деятельность админист­рации (разд. 9 ст. 1), а также взаимоотношения федерации и шта­тов в финансовой сфере (разд. 10 ст. 1).

В Великобритании согласие парламента на расходование госу­дарственных средств было признано необходимым уже в XVII в. Еще Билль о правах от 13 февраля 1689 г. закрепил положение, со­гласно которому взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия парламента или за более долгое время и иным поряд­ком, чем это установлено парламентом, незаконно (ст. 4). Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. устанавливают полномочия Палаты лордов и Палаты общин в финансовой сфере, дают определение финансового закона, определяют процедуру его прохождения в парламенте.

Конституция Сенегала от 7 марта 1963 г. определяет полномочия участников бюджетного процесса, устанавливает процедуру приня­тия бюджетного закона (ст. 57).

2. Отдельные стороны бюджетного процесса регулируются так­же регламентами палат парламента. Чаще всего к ним относятся порядок рассмотрения проекта закона о бюджете в комиссиях и ко­митетах парламента, порядок внесения и рассмотрения поправок

410 Раздел VII. Финансово-правовые институты за рубежом _____

к законопроекту о бюджете, полномочия палат парламента в бюд­жетном процессе.

3. На основании положений Конституции и в строгом соответ­ствии с ней в любом государстве действует ряд законодательных ак­тов, регулирующих государственное управление в сфере бюджета и финансов. Положения, закрепленные в конституциях, получили свое развитие в специальных законодательных актах, содержащих материальные и процессуальные нормы по бюджетным вопросам, касающиеся как отдельных аспектов бюджетного права, так и соз­дающие систему органов по контролю за исполнением бюджета.

Так, в ФРГ действует целый блок законов, регулирующих раз­личные аспекты бюджетного права, отличительной чертой которых является детальная регламентация затрагиваемой проблемы. При этом по общему правилу в самом законе содержится и механизм его осуществления. Однако учитывая сложный характер и динамич­ность бюджетно-финансовой сферы, многие законы систематиче­ски обновляются парламентом.

Вопросы планирования, формирования, представления, испол­нения бюджета, организации учета, отчетности, контроля очень подробно рассмотрены в законе от 19 августа 1969 г. «Об организа­ции государственного бюджета» и дополнены законом от 18 декаб­ря 1975 г. «Об улучшении структуры бюджета».

Проблемы взаимоотношения федерации и земель в бюджетной сфере разрешаются на основании законов от 19 августа 1969 г. «О принципах бюджетного права федерации и земель», от 28 авгу­ста 1969 г. «О финансовой взаимопомощи федерации и земель», от 30 августа 1971 г. «О приведении различных норм в области финан­совых взаимоотношений между федерацией и землями в соответст­вие с новым регулированием финансового состоянии». В связи с объединением Германии были приняты законы от 24 июля 1991 г. «О мероприятиях по утверждению публичных бюджетов и о струк­турных изменениях в соответствии со ст. 3 Договора об объедине­нии Германии», от 22 апреля 1993 г. «Об урегулировании финансо­вых связей, существовавших в ГДР между бюджетными и народны­ми предприятиями, кооперативами и ремесленниками», от 23 июля 1993 г. «О мероприятиях по преодолению финансовых обремене­нии по наследству в связи с воссоединением Германии, по долго­срочному обеспечению строительства в новых землях, по введению нового порядка распределения федерального дохода».

Учитывая, что Германия является федеративным государством, существует несколько разновидностей бюджетов (федеральный го­сударственный, бюджеты земель и бюджеты общин). При этом по­давляющее большинство правовых норм относится к регулирова­нию федерального государственного бюджета, который составляет костяк всей бюджетной системы государства и аккумулирует более половины его ресурсов.

Конституция Франции в ст. 34 устанавливает, что финансовыми являются законы, определяющие доходы и расходы государства,

________ Глава 21. Основы бюджетного права и процесса _____ 411

к которым в соответствии со ст. 2 Ордонанса № 59-2 от 2 января 1959 г. об органическом законе относительно финансовых законов относятся: годовой закон о финансах, корректирующий закон (вно­сящий изменения в годовой закон) и исполнительный закон (об исполнении закона о финансах). Кроме того, законами во Франции регулируются вопросы контроля в финансовой сфере. Так, кон­трольная деятельность Счетной палаты регулируется Законом от 22 июня 1967 г. о Счетной палате с последующими изменениями (Loi № 67-483 relative a la Cour Des Comptes).

В Швейцарской конфедерации вопросы бюджета рассматривают­ся Ордонансом о финансах Конфедерации от 15 января 1986 г. (Ordonnance sur les finances de la Conftidftration), законом от 28 июня 1967 г. о федеральном финансовом контроле (Loi ffidfirale sur 1е Сопггф1е fMSrale des finances), законом 1974 г. о взаимоотноше­нии Советов (Loi sur les rapports entre les Conseils), законом от 22 июня 1979 г. об основных направлениях политики правительства и финансовом планировании (Loi ffidftrale sur les Grandes Lignes de la politique gouvernementale et la planification fmanciiire).

В Испании в 1991 г. был принят Общий закон о бюджете, закре­пивший полномочия исполнительной и законодательной власти в вопросах формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета, принципы бюджетного права, понятие и виды бюджетной классификации.

В Японии вопросы бюджета и финансов регулируются много­численными правовыми актами. В японских источниках их обычно подразделяют на пять групп: первая группа законодательных актов регламентирует деятельность административных органов, занимаю­щихся государственными финансами; нормативные акты второй группы посвящены содержательной части государственных финан­сов; третья группа определяет механизм контроля за исполнением государственного бюджета; четвертая — регулирует денежное обра­щение и валютные отношения; нормативные акты пятой группы касаются обслуживания государственного долга и выпуска прави­тельственных облигаций.

Таким образом, Закон о государственных финансах, Закон о го­сударственных счетах, Закон о налоговых трансфертах местным ор­ганам власти закрепляют основные принципы бюджета и бюджет­ного процесса, устанавливают границы расходования бюджетных средств, определяют полномочия государственных органов в бюд­жетной сфере.

В соответствии с Конституцией США правом формировать и контролировать исполнение бюджета наделена законодательная власть, а исполнительная власть обладает лишь правом исполнения бюджета. Но уже с 1921 г. исполнительная власть получила право бюджетной инициативы на основании Закона о бюджете и отчетно­сти. Позднее полномочия исполнительной ветви власти в бюджет­ном регулировании существенно расширились. Этому поспособст­вовало принятие в 1974г. Закона о контроле за бюджетом и импа-