Пути решения этнополитических проблем 269

своей самобытностью и автономностью в своих местных делах,

истории Запада можно найти много таких союзов, например, Священная

Римская империя включала множество составных частей,

то же самое можно сказать о средневековых лигах итальянских городов.

Швейцарская конфедерация Лесных кантонов восходит к созданию

Лиги Лесных кантонов в 1291 г. В XVI в/появились Объединенные

Нидерланды, а в XVII в. предпринимались первые попытки

союза американских колоний. Однако ни одно из этих образова-

нии не предусматривало за двумя уровнями управления координационного

и самостоятельного статусов, характерных для современных

федеративных систем.

Создание Американского Союза Конституцией 1787 г. преобразовало

американские штаты из конфедерации (согласно статьям

Конфедерации) в подлинную федеративную систему. В 1848 г. на

сходной федеративной основе была пересмотрена конституция

Швейцарии. В 1867 г. Закон о Британской Северной Америке предоставил

федеративную конституцию доминиону Канада, а в 1900 г.

было создано Содружество Австралии с федеративной конституцией.

Эти четыре государства — Австралия, Канада, Соединенные

Штаты и Швейцария — рассматриваются как наиболее широко

признанные примеры федеративной системы в современном мире.

Германские конституции 1871, 1919 и 1949 гг. также обнаруживают

различные признаки федерализма и часто называются федеративными,

однако германский федерализм не предусматривает коорди-

U национного и самостоятельного статусов двух уровней управления, а

возлагает исполнение федеральных законов и сбор налогов центрального

правительства на региональные единицы (Lander).

Федеративная система и федеральная конституция. Неко-

торые конституции, провозглашенные как федеральные, в действительности

не обеспечивают системы федеративного управления.

Например, в Латинской Америке четыре страны (Аргентина, Бра-

зилия, Венесуэла и Мексика) формально имеют федеральные конституции,

но структура власти такова, что правительство вопреки

конституции редко действует на основе федеративных принципов.

Если федеральная конституция не действует или же не соблюдается

диктаторским режимом, такая система фактически не является

федеративной. Федерализм и диктатура несовместимы, так как

в условиях диктатуры региональные правительства не имеют реальной

автономии. Мало кто посчитал бы советскую Россию

[имеется в виду СССР. — А.П.) подлинно федеративным государством,

хотя ее конституция претендует на это.

Распределение полномочий. Существенным элементом федерализма

является распределение полномочий между центральным

правительством и штатами. Оно может быть сформулировано по-

разному. В Швейцарии, Австралии и Соединенных Штатах перечислены

полномочия федерального правительства, а остальные оставлены

за штатами. В других случаях, например в Канаде, указываются

полномочия провинций, а остаточные закреплены за центральным

правительством. Наконец, как в Индии и некоторых других

странах, могут быть перечислены полномочия обоих правительств.

В последнем случае обычно предусматривается, что конфликты

между двумя уровнями власти решаются в пользу общего

правительства. Полномочия не обязательно должны быть эксклюзивными:

общие функции и конкурирующие полномочия обнаруживаются

в любой федерации, и в последние годы их число значительно

возросло.

Распределение полномочий и функций существенно различается

в разных федерациях. К полномочиям федерации чаще всего

относятся регулирование торговли, оборона, иммиграция, валюта и

внешние сношения. <...>

Институты федерализма. Необходимость распределения

функций требует четких формулировок в конституции. Кроме того,

необходим орган, наделенный правом следить, чтобы законодательные

акты правительств двух уровней не выходили за пределы

их компетенции. Обычно этим правом обладают суды (в Канаде,

Австралии, Германии, США). В Швейцарии судебная власть не

наделена правом отменять законы федеральной легислатуры, и

функции защиты распределения полномочий исполняет народ посредством

референдума. В имперской Германии (1871—1918) это

право принадлежало бундесрату — верхней палате парламента. В

конечном счете главной является сама функция, а не то, какой

институт ее исполняет. Судебное решение — это удобное, но отнюдь

не обязательное условие.

Другое институциональное требование федерализма состоит в том,

чтобы и субъекты, и центр участвовали в принятии конституционных

поправок. Чтобы оба уровня управления оставались независимыми

друг от друга, ни один из них не должен выходить за пределы своих

полномочий, но в то же время конституция должна обладать определенной

гибкостью и способностью реагировать на изменения. Поэтому

в каждой федерации предусмотрена процедура внесения поправок,

которая предполагает определенную степень согласия как центрального,

так и провинциальных правительств. Речь не идет о непременном

согласии каждого регионального правительства, а только об их участии

в процессе выработки установленной степени консенсуса. Детали

этой процедуры различны в разных федерациях.

Другие инструменты федерализма. Подлинная природа федерализма

обусловлена не статьями конституции, а многообразием