Досвід реформування АТУ у країнах Європи

Досвід країн Центрально-Східної Європи переконливо свідчить, що адміністративно-територіальна реформа є обов’язковою складовою і логічним продовженням радикальних політичних реформ, які прокотились по всьому пострадянському простору: нова політична система потребує відповідної адміністративно-територіальної структури, нового АТУ; на кожному етапі суспільно-історичного розвитку АТУ країни повинен відповідати системі влади, і навпаки – чинна система державного управління і місцевого самоврядування повинна бути узгодженою з наявним АТУ. Огляд АТУ європейських країн свідчить про його законодавчу оформленість та динамічність. Більшість країн періодично переглядають засади і принципи АТУ відповідно до головних політичних та соціально-економічних трансформацій свого розвитку. Питання АТУ посідають чільне місце у законодавчій та у правлінський сферах європейських країн.

На тлі пострадянського та постсоціалістичного простору продовжує залишатись актуальною проблема створення ефективних рівнів територіального управління на основі децентралізації держави. Перші кроки в цьому напрямку були зроблені у країнах Центрально-Східної Європи: у сільській місцевості та містах було впроваджене самоврядування, яке базувалося на значній самостійності базових одиниць територіального управління.

У Польщі радикальні політичні та економічні реформи, розпочаті з 1990 року, завершились проведенням територіальної реформи (1998 р.), спрямованої на принципову децентралізацію державного управління. Була прийнята трьохрівнева схема нового АТУ: муніципалітети (гміни) – округи (повяти) – провінції (воєводства). Новий поділ країни на 16 воєводств замість бувших 49 став основою для реалізації державної регіональної політики за європейськими зразками. Нові воєводства досягли необхідного рівня власної соціально-економічної самодостатності і дали змогу розробляти й реалізувати більш ефективну регіональну політику у безпосередній співпраці з Асоціацією Європейських Регіонів. У 1999 р. міністерство економіки Польщі та Урядовий центр стратегічних досліджень розробили на основі нового АТУ Концепцію довгострокового територіального розвитку Польщі. Децентралізація державної влади і територіальна реформа стали заключним етапом процесу інституціального трансформування Польщі.

У 2005 р. завершена робота з реформування адміністративно-територіального поділу Угорщини, що мала на меті введення нової одиниці – регіону. Така адміністративно-територіальна одиниця гармонізує АТУ Угорщини з Європейським Союзом: будь-яка допомога, що надається Фондом структурного розвитку ЄС, прив’язана виключно до регіонів. В Угорщині прийнято закон з регіонального розвитку та регіональних перетворень (1996 р.). Функціонують Угорська національна рада регіонального розвитку та Національний центр регіонального розвитку. Для всіх країн Центрально-Східної Європи діє стандарт ЄС NUTS2 щодо необхідності формування великих регіонів, на основі яких можна було б розробляти і впроваджувати концепції регіонального розвитку. Звичайно регіоналізацію розглядають як складову нового АТУ. У Чехії адміністративно-територіальна реформа проведена у 1997 році. На даний час у країні діє трирівнева ієрархічна система територіального поділу з двома рівнями самоврядування: центральне державне управління (уряд і міністерства) і парламент; районні адміністрації; місцеве (муніципальне, міське) управління і муніципальні ради представників.

Досвід АТУ європейських країн та його реформування переконливо засвідчує дві тенденції: 1) децентралізації державного управління та посилення місцевого самоврядування; 2) обов’язкову регіоналізацію країн як основу для здійснення державної регіональної політики.

В Австрії з 1962 року діє закон про громадське управління - “громадська конституція”, за яким основною ланкою австрійської моделі федералізму є громада – правовий суб’єкт з функцією самоврядування. Одночасно громада являє собою адміністративну одиницю, керовану Громадською радою. Бельгія протягом 1970-1993 років трансформувалась з унітарної держави на федеративну шляхом поділу країни на географічні регіони та мовно-культурні спільноти. З 2004 р. розпочався новий етап реформування АТУ Бельгії, за яким посилюється управлінська самостійність регіонів. АТУ Данії має триступеневий характер і складається з центральної влади (парламент, уряд), обласних та районних муніципальних рад. Регіональні та місцеві органи влади мають широкі повноваження, регламентовані Актом місцевого самоврядування Данії (1989 р.). Два міста – Копенгаген та Фредеріксберг, мають особливий статус і повноваження одночасно області та району.

АТУ Італії визначений Конституцією (1947 р.) і складається з регіонів, провінцій та комун. Керівними органами регіонів є Регіональна рада, Виконавчий комітет та голова регіону. У кожному з регіонів призначається комісар від уряду, який координує дії регіону та держави. В Італії постійно ведуться дискусії щодо можливої федералізації країни. Чотири з 20 регіонів нині мають спеціальний автономний статус. Адміністративно-територіальний устрій Франції має таку структуру: комуни (36, 7 тис. одиниць); 100 департаментів, з них 96 у метрополії та 4 у заморських територіях; 25 регіонів (21 в метрополії та 4 заморських території); одна територіальна одиниця в метрополії з особливим статусом (Корсика). Децентралізація управління була проголошена у 1982 р. і проведена у 1986 р. Територіальні одиниці управляються виборчими радами. Державна влада взаємодіє з місцевими органами влади – муніципальними, департаментськими та регіональними.

У 1997 р. проведена реформа державного регіонального управління у Фінляндії. На даний час АТУ країни представлений губерніями (тепер їх 6 замість бувших 12), провінціями, повітами та комунами. Функціонують 15 Регіональних центрів економічного розвитку та працевлаштування. АТУ окремих губерній різний. АТУ Іспанії, визначений конституцією країни (1978 р.), складається з трьох рівнів: муніципалітети, провінції, автономні області. Самоврядні адміністративно - територіальні одиниці – автономні області Каталонії, Галіції та Країна Басків. У 1985 р. прийнятий закон про основи місцевого самоврядування. Конституція Німеччини визначає федеральний устрій країни та її адміністративно-територіальний поділ на землі, регіони, департаменти та комуни. У 1998 р. прийнято закон про компетенцію і розподіл повноважень між адміністраціями федеральних земель і районів.

Розбудова власної системи управління територіями кожною незалежною країною передбачає формування дієвого АТУ в рамках державного управління та місцевого самоврядування, визначення оптимальної кількості, розмірів, ієрархічних рівнів, статусу та повноважень адміністративних одиниць. Відправною точкою при цьому стає формування адміністративно-територіальних одиниць низового (базового) рівня в цілях надання реальних прав самоуправління первинним територіальним спільнотам, забезпечення населення необхідними постійними та періодичними послугами, наближення до населення влади за умови її децентралізації. Низові адміністративні одиниці слугують своєрідними “цеглинками” для побудови вищих рівнів АТУ. Виключну роль низових адміністративно-територіальних одиниць в системі АТУ країни підкреслюють французькі дослідники (І. Деттон, П. Ведель), які проводять різницю між адміністративними одиницями, створеними “штучно” (області, райони, регіони) актами центральної влади, та місцевими громадами, що сформувались історично, природно, і визнані центральною владою (міста, інші населені пункти, комуни, громади).

В країнах Європи традиційними базовими адміністративно-територіальними одиницями є комуни (в Бельгії, Данії, Німеччині, Франції, Італії, Люксембурзі, Нідерландах) або муніципалітети (у Греції, Іспанії, Португалії), або графства чи округи (в Ірландії і Великій Британії). Це найбільш численні підрозділи в системі АТУ. Так, у Франції нараховується 36600 комун, у Німеччині – 8592, в Італії – 8068.

Базові адміністративно-територіальні одиниці представляють низову ланку територіального управління та місцевого самоврядування, відповідають владі, яка перебуває найближче до громадянина, і має свої структури демократії та свою автономію, а отже - повноваження, достатні для того, щоб ця автономія мала реальний об’єкт для свого застосування. В Європі зустрічається декілька різновидів систем місцевого самоврядування, що побудовані у відповідності з існуючим у цих країнах АТУ і принципами, на яких основані взаємовідносини місцевих органів між собою та з центральною владою. Так, у Великій Британії в муніципальних органах влади відсутні прямі представники уряду (так звана класична чи англосакська модель місцевого самоврядування). Інші системи, навпаки, характеризуються наявністю такого представника, що здійснює контроль за діяльністю муніципального органу, як, наприклад, префект у Франції (континентальна чи французька система місцевого самоврядування). Зустрічаються своєрідні змішані системи місцевого управління, коли виборний виконавчий орган муніципалітету являється одночасно і частиною муніципального врядування, і представником уряду (Німеччина). Розміри адміністративно-територіальних територіальних одиниць базового рівня у європейських країнах визначаються здебільшого за чисельністю населення. Згідно з європейськими стандартами вважається, що економічно ефективний мінімальний розмір територіальної громади не повинен бути меншим 5 тис. осіб.

Запам’ятайте:

· Всі країни Центрально-Східної Європи невідкладно здійснили адміністративно-територіальні реформи (АТР) у контексті радикальних політичних та економічних трансформацій, пов’язаних з розпадом світової “соціалістичної системи”.

· Досвід європейських країн переконливо засвідчує об’єктивний характер АТР: кожна нова політична система потребує відповідно оновленого АТУ; новий АТУ потребує нової системи влади та управління.

· Адміністративно-територіальна реформа в Польщі (1998 р.) була спрямована на принципову децентралізацію державного управління та на ефективну регіональну політику.

· Кількаразові АТР в Угорщині мали на меті гармонізацію АТУ країни з Європейським Союзом. Остання реформа (2005 р.) ввела нову АТО – регіон, оскільки ЄС планує свій розвиток за регіонами. В Угорщині прийнято закон з регіонального розвитку та регіональних перетворень.

· Для всіх країн Центрально-Східної Європи діє стандарт ЄС NUTS-2 щодо необхідності формування великих регіонів, на основі яких можна було б розробляти і впроваджувати концепції регіонального розвитку.

· У Чехії адміністративно-територіальна реформа (1997 р.) встановила трирівневу систему АТУ з одним рівнем державного управління та двома – місцевого самоврядування.

· В Австрії з 1962 р. законодавчо встановлена “ Громадська конституція”, за якою основною ланкою АТУ є громада з функціями самоврядування.

· Кількаразові АТР у Бельгії (1970-1993 рр., 2004 р.) трансформували унітарну державу в федеративну з регіональним поділом. Регіони встановлювались за історико-географічними та мовно-культурними ознаками.

· У триступеневому АТУ Данії широкі повноваження регіональних та місцевих органів влади регламентовані Актом місцевого самоврядування (1989 р.).

· АТУ Італії визначений конституцією країни (1947 р.) і складається з регіонів, провінцій та комун. З 20 регіонів чотири мають спеціальний автономний статус. Дискутується можлива федералізація країни.

· Децентралізація державного управління у Франції проголошена у 1982 р. і здійснена у 1986 р.

· Реформа державного регіонального управління проведена у Фінляндії у 1997 р.

· АТУ Іспанії визначений конституцією країни (1978 р.) та законом про місцеве самоврядування (1985 р.) Він трьохрівневий – муніципалітети, провінції, автономні області. Два верхніх рівні являють собою регіони.

· У 1998 р. у Німеччині прийнято новий закон про розподіл повноважень між адміністраціями федеральних земель і районів.

· Головним питанням АТУ європейських країн є регіоналізація та визначення базових адміністративно - територіальних одиниць.

Контрольні питання та завдання

1. Які головні обставини спричиняють адміністративно-територіальні реформи (АТР)?

2. Чому всі країни Центрально-Східної Європи пройшли через кількаразові АТР?

3. Характеризуйте цільові настанови АТР у Польщі (1998 р.).

4. Яку головну мету ставила АТР в Угорщині?

5. З яких міркувань для всіх країн Центрально-Східної Європи Європейський Союз встановив стандарт NUTS-2? Яка вимога такого стандарту?

6. Прокоментуйте адміністративно-територіальні реформи в окремих європейських країнах (Австрія, Бельгія, Данія, Італія, Фінляндія, Іспанія, Німеччина) та визначіть їх головні особливості та загальні цільові настанови.

7. Пояснить проблему визначення базових АТО, яку в європейських країнах вважають стрижнем адміністративно-територіальних реформ.