Государственный и муниципальный кредит

7.1. Сущность и функции

государственного кредита

Государственный кредит — совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физических и юридических лиц — с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

В количественном отношении преобладает деятельность государ­ства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. когда государство предоставляет займы юридическим и физичес­ким лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство бе­рет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно служит гарантом.

В отличие от двух первых видов кредитных отношений (заем­щик, кредитор), сразу же влияющих на размер централизованных денежных фондов, последние не обязательно приводят к их измене­нию. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитался по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополни­тельных затрат. На практике достаточно надежные заемщики не нуж­даются в государственных гарантиях. Они в состоянии привлечь сред­ства на кредитном рынке самостоятельно. Государственные гаран­тии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщи­ков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизо­ванных денежных фондов.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита — и несет черты как тех, так и других. В качестве звена финансовой систе­мы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов.

Как один из видов кредита государственный кредит имеет ряд особенностей, отличающих его от классических финансовых катего­рий, например налогов. В отличие от налогов он имеет доброволь­ный характер, хотя в истории нашего государства известны случаи

172 II. Централизованные государственные и территориальные финансы

отхода от принципа добровольности при размещении займов. Если налоги движутся только в одном направлении: от плательщика в бюджет или во внебюджетные фонды (обратное движение возможно только в случае возврата переплаченных или ошибочно взысканных сумм), то основу государственного кредита составляет его возврат­ность и платность: через определенный период времени внесенная сумма возвращается с процентами.

Государственный кредит отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспече­ния обычно выступают какие-то конкретные ценности — товары на складе, незавершенное производство, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находя­щееся в его собственности, имущество данной территориальной еди­ницы или какой-либо ее доход.

На уровне центрального правительства государственные займы не имеют конкретного целевого характера, тогда как заимствование средств на более низких уровнях достаточно часто имеет четко выра­женную целевую направленность, например займы на строительство новой дороги, жилого массива.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и кон­трольную.

1. Через распределительную функцию государственный кредит участвует в формировании централизованных денежных фондов го­сударства или их использовании на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспе­чивает дополнительные средства для финансирования своих расхо­дов. В промышленно развитых странах государственный займы слу­жат основным источником финансирования бюджетного дефицита.

Финансирование расходов капитального характера за счет заим­ствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Школа или библиотека обеспечивают потребности не од­ного поколения, поскольку служат 30—50 лет. Почему же тогда их строительство должно быть оплачено в течение нескольких лет за счет налогов с тех, кто, возможно, даже не успеет воспользоваться их услугами? Гораздо разумнее переложить финансирование таких объек­тов на все поколения, которые будут ими пользоваться. Такое растя­жение источников финансирования во времени и обеспечивается путем выпуска займов на соответствующий срок. В последнем слу­чае поколение, строящее школу, несет то же финансовое бремя, что и последующие поколения, за счет налогов с которых погашается как основной долг, так и проценты по нему.

7. Государственный и муниципальный кредит 173

Таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее по­мощью налоговое бремя более равномерно распределяется во време­ни. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа, не увеличиваются (что пришлось бы сделать в противном случае). Зато потом, когда кредиты погашают­ся, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.

Налоги служат основным, но не единственным источником фи­нансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования средств. В случае производи­тельного вложения мобилизованных капиталов построенный объект после вступления в действие начинает приносить прибыль, за счет которой и погашается заем. Никакого усиления налогового бремени в этом случае не происходит.

При непроизводительном использовании мобилизованных в ре­зультате государственных займов капиталов, например финансиро­вания за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задол­женности по уже выпущенным называется рефинансированием госу­дарственного долга.

Усиление тяжести налогового бремени, вызванное заимствовани­ями государства, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачи­ваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено направлять госу­дарство на их погашение. Чем больше долг, тем выше доля средств, направляемая на его обслуживание при прочих равных условиях.

2. Регулирующая функция государственного кредита. Вступая в кре­дитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно исполь­зуя государственный кредит как инструмент регулирования экономи­ки, государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещая займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, государство сжимает платежеспособный спрос. Тогда если за счет кредита профинансируются производственные затраты, напри­мер инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной де­нежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда, например, преподавателей и врачей, количество на-

174 II. Централизованные государственные и территориальные финансы

личной денежной массы в обращении останется без изменений, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.

Операции по купле-продаже государственных ценных бумаг или выдача кредитов под их залог, проводимые центральным банком, слу­жат важным инструментом регулирования ликвидности коммерчес­ких банков в стране. В РФ такого рода операции получили распро­странение после августовского кризиса рынка межбанковских креди­тов в 1995 г. Кредиты под залог высоколиквидных государственных ценных бумаг стали предоставляться Банком России с апреля 1996 г.

Выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, государ­ство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способ­ствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим кредит становится для предпринимателей. Дороговизна за­емных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг.

До определенных пределов этот процесс не оказывает существен­ного негативного влияния на производство. В том случае если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие будет рав­няться нулю до их полного поглощения. Только после этого актив­ность государства на финансовом рынке выразится в росте ссудного процента, а отвлечение значительной доли денежных накоплений для непроизводительного использования существенно замедлит темпы экономического роста.

Положительное воздействие на производство и занятость госу­дарство оказывает, предъявляя спрос на товары национального про­изводства за счет позаимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В промышленно развитых странах рас­пространена система поддержки малого бизнеса, экспорта продук­ции или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых бан­ками по соответствующим программам.

Поддержка малого бизнеса предполагает, что государство берет на себя погашение задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям, в случае их банкротства. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам национальных товаров. Тем самым поощ­ряется освоение новых рынков сбыта отечественной продукции.

Большую роль в стимулировании развития производства и за­нятости играют кредиты, предоставляемые за счет бюджетов терри-

7. Государственный и муниципальный кредит____________________________ 175

торий. С их помощью обеспечивается ускоренное развитие опреде­ленных районов или необходимых направлений экономики той или иной территории.

3. Контрольная функция государственного кредита органически вплетается в контрольную функцию финансов. Однако она имеет свои специфические особенности, порожденные особенностями этой категории:

• она очень тесно связана с деятельностью государства и состоя­нием централизованного фонда денежных средств;

• охватывает движение стоимости в обе стороны, поскольку пред­полагает возвратность и возмездность получения средств;

• осуществляется не только финансовыми структурами, но и кре­дитными институтами.

7.2. Управление государственным кредитом

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным креди­том в широком смысле понимается формирование одного из направ­лений финансовой политики государства, связанной с его деятель­ностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управление госу­дарственным кредитом в широком смысле, как одно из направлений финансовой политики, находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного де­фицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финан­сирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость, а также целесообразность осуществления общегосударственных программ по поддержке мало­го бизнеса, отдельных отраслей экономики, районов страны и т.п.

Под управлением государственным кредитом в узком смысле по­нимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпус­ку и размещению долговых обязательств государства, регулирова­нию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и пога­шению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий.

Высшим органом управления государственным кредитом в РФ яв­ляется Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные раз­меры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефи­цита, так и кредитования за счет средств бюджета. В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем вы­пуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ.

Для оптимизации управления внутренними и внешними заим­ствованиями Бюджетный кодекс РФ предусматривает разработку Правительством двух программ: Программы государственных внеш-

176 II. Централизованные государственные и территориальные финансы

них заимствований (ст. 108 БК) и Программы государственных внут­ренних заимствований. Эти программы представляют собой пере­чень заимствований на очередной финансовый год с указанием це­лей, источников и сроков возврата. Программы представляются Фе­деральному Собранию одновременно с проектом бюджета на оче­редной финансовый год и подлежат утверждению.

В процессе управления государственным кредитом решаются задачи:

• минимизации стоимости долга для заемщика;

• недопущения переполнения фондового рынка заемными обя­зательствами государства и резкого колебания их курса;

• эффективного использования мобилизованных средств и конт­роля за целевым использованием выделенных кредитов;

• обеспечения своевременного возврата кредитов;

• максимального решения задач, определенных финансовой по­литикой, в частности, сохранения иностранных капиталов в стране и переориентировки инвесторов с вывоза полученных доходов из страны на вложение прибыли в развитие производства.

Управление государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Опера­тивное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляет Минфин РФ или Казначейство совместно с Центральным банком. Так, в целях управления феде­ральным долгом в рамках Минфина РФ созданы два департамента: департамент управления государственным внутренним долгом и де­партамент управления государственным внешним долгом.

В РФ действует единая система учета и регистрации государ­ственных заимствований РФ. Для этого названные выше департа­менты Минфина ведут государственные книги внутреннего и внеш­него долга РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или му­ниципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или муниципальную долговую книгу.

Минфин выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица федерации. Оно устанавливает конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством.

В соответствии с Бюджетным кодексом ЦБ РФ бесплатно осуще­ствляет функции генерального агента по обслуживанию государствен­ного внутреннего долга. При эмиссии каждого выпуска облигаций все суммарные и единичные сертификаты подлежат передаче Минфином на хранение и учет в депозитарий. Функции депозитария выполняет ЦБ РФ или иная уполномоченная им организация. ЦБ РФ осущерт-вляет по поручению Минфина и за счет средств федерального бюдже­та выплаты владельцам облигаций при погашении выпусков.

7. Государственный и муниципальный кредит____________________________ 177

Регулирование рынка государственных ценных бумаг также осуще­ствляется ЦБ РФ. К мерам воздействия, применяемым ЦБ, относятся:

• поднятие ставки рефинансирования;

• интервенции ЦБ на рынке ценных бумаг;

• регулирование валютного рынка.

Как показала практика, эти меры оказываются действенными лишь короткий промежуток времени. Однако эффективное и долго­временное противодействие дестабилизации национального рынка государственных ценных бумаг возможно только в том случае, если к денежным мерам добавятся те, что выходят за рамки финансового рынка, а именно упорядочение налоговой системы и сбора налогов, а также рост экономики.

Специализированным банком по обслуживанию внешнего и внут­реннего валютного долга является Внешэкономбанк. Распоряжени­ем Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № 857-р ему также переда­ны права ведения учета операций по обслуживанию и погашению государственных кредитов, предоставленных Правительством РФ правительствам государств — участников СНГ. Задолженность этих государств по ранее выданным им Правительством РФ кредитам пе­редана на баланс Внешэкономбанка.

При управлении государственным долгом между кредиторами и заемщиком могут быть достигнуты соглашения о новации — замене обязательств по долгу другими обязательствами; унификации — объе­динении нескольких размещенных ранее долговых обязательств; кон­версии — изменении условий займов, касающихся их доходности; консолидации — изменении условий обращения займов, касающихся их сроков; реструктуризации — основанном на соглашении прекра­щении долговых обязательств с заменой указанных долговых обяза­тельств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения (ст. 105 БК).

В настоящее время в РФ разрабатываются важные изменения в концепции управления государственным долгом. Среди основных идей концепции — единый подход к управлению внешним и внут­ренним долгом, поскольку бюджет получает доходы в рублях. Одобре­но создание специального агентства по управлению государствен­ным долгом на базе Внешэкономбанка РФ.