В сфере административно-правового регулирования

В ст. 10 Конституции устанавливается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на три ветви: законодательную, исполнительную, судебную. В соответствии со ст. 11 и 129 Конституции и сформировавшимся на ее основе текущим законодательством государственную власть также осуществляет Президент РФ и отдельные виды государственных органов, которые не входят ни в одну из основных ветвей государственной власти, к примеру, органы прокуратуры.

Исходя из принципа федерализма, государственная власть в России осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ.

Следует заметить, что законодательная власть на основании ст. 94 Конституции и сформировавшегося текущего отечественного законодательства осуществляется в России специализированными государственными органами, которые имеют статус представительных и законодательных органов, хотя и обладают различными наименованиями: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательное собрание Федерального Собрания Российской Федерации, Государственное собрание, Законодательное собрание и др. Основной формой реализации законодательной

власти является принятие федеральных законов и законов субъектов РФ, или, иначе, законотворчество, или законодательная деятельность. В настоящее время законодательная деятельность в России регламентирована достаточно детально при помощи ряда кодифицированных и специальных, «рамочных» законов. Если говорить о кодифицированных законах, регламентирующих законодательную деятельность, то это Конституция, уставы и конституции субъектов РФ. К числу специальных, «рамочных» законов, регламентирующих законодательную деятельность, следует отнести, например, Федеральный закон от 08.05.1994 № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Если проанализировать ст. 118-128 Конституции и сформировавшееся на их основе федеральное законодательство, можно сделать вывод, что судебная власть в России осуществляется судами в форме правосудия. Судебные органы имеют различные наименования и осуществляют правосудие в виде конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В настоящее время правосудие в России, как и законотворчество, достаточно детально регламентировано при помощи ряда кодифицированных и специальных, «рамочных» законов.

В соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. В соответствии со ст. 1 и 4 Закона о Правительстве РФ Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, который осуществляет исполнительную власть в форме организации исполнения законов и иных нормативных правовых актов. При этом следует заметить, что согласно ст. 4 названного Закона под этим понимается организация исполнения Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполни

_______________________________

^[1] См.: СЗ РФ. 1994. №2. Ст. 74.

тельной власти субъектов РФ, принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.

Согласно ст. 71 и 76 Конституции в России должен быть принят федеральный закон, который регулировал бы структуру и систему федеральных органов исполнительной власти, общий порядок их организации и деятельности. До принятия такого кодифицированного закона пробел в праве, по сути, устраняется указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, отдельными «рамочными» федеральными законами.

На основании комплексного анализа сформировавшегося массива нормативных правовых актов, составляющих основу исполнительной власти в России, нельзя не заметить, что многие органы исполнительной власти являются субъектами как политической, так и правовой системы российского государства. Так, например, согласно ст. 114 Конституции и ст. 13 Закона о Правительстве РФ Правительство РФ как субъект политической системы организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации. По Указу Президента РФ «О федеральных органах исполнительной власти» федеральные министерства призваны вырабатывать государственную политику в установленной для них сфере общественных отношений. В соответствии ст. 21 Закона об общих принципах организации законодательных органов высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ как субъект политической системы участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии.

При сложившемся подходе отечественного законодательства необходимо в рамках изучения проблем административной регламентации деятельности органов исполнительной власти разделять понятия исполнительной власти как феномена политической системы и как элемента системы правовой.

Очевидно, природа и форма исполнительной власти в современной политической системе РФ могут быть раскрыты посредством специальных категорий политологии, социологии, менеджмента,

таких как, например, «выработка государственной политики», «проведение государственной политики», «государственное управление» и др.

Если говорить об исполнительной власти как элементе правовой системы РФ, следует заметить, что исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством реализуется в разнообразных правовых формах: административно-правовая, уголовно-правовая, оперативно-розыскная и др.

С позиции административно-правой науки и практики особый интерес представляет определение места и роли исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования. Говоря иначе, речь идет о сфере административно-правового, а не политического воздействия исполнительной власти. Видимо, коренное отличие сферы административно-праЬового воздействия, оказываемого исполнительной властью, от сферы ее политического воздействия состоит в поставленных целях и задачах, применяемых методах и формах деятельности.

Согласно ст. 71 и 72 Конституции целью административно- правового воздействия, оказываемого исполнительной властью, является обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ (в Конституции, федеральных конституционных и федеральных законах, указах Президента РФ, международных договорах РФ, иных правовых актах РФ, а также в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах субъектов РФ).

Соответственно, основными административно-правовыми задачами исполнительной власти являются:

1) организация в установленной сфере деятельности исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления;

2) осуществление в установленной сфере деятельности систематического контроля исполнения нормативных правовых актов РФ

и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления;

3) разрешение в установленной сфере деятельности административно-правовых конфликтов, связанных с нарушениями нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ (административно-правовых деликтов и споров);

4) принятие в установленной сфере деятельности административно-правовых мер по предупреждению и устранению чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного и иного рода.

Обобщая сформулированные административно-правовые задачи, можно сделать вывод о двойственном характере исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования.

С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию (воссоединение, взаимодействие, согласованность) частных и публичных законных интересов — закрепленных в Конституции и нормах текущего законодательства прав, свобод и гарантий граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления. Очевидно, в данном случае можно утверждать, что исполнительная власть осуществляется в форме административно-распорядительной деятельности, нацеленной на решение задач по организации в установленной сфере деятельности исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления.

С другой стороны, исполнительная власть призвана принимать административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить защиту частных и публичных законных интересов от ряда вредоносных факторов и явлений. Говоря иначе, исполнительная власть призвана охранять и защищать закрепленные в Конституции и нормах текущего законодательства права, свободы и гарантии граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления от административных правонарушений, чрезвычайных и иных вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного

рода. Таким образом, можно сказать, что в этом случае исполнительная власть осуществляется в форме административно-охранительной деятельности, нацеленной на осуществление в установленной сфере деятельности систематического контроля исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления, разрешение административно-правовых конфликтов, предупреждение и устранение чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода.

Обнаруженная двойственная природа исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования позволяет рассматривать ее в качестве специфического способа властного воздействия российского государства на общественные отношения, благодаря которому устраняются препятствия, возникающие на пути практического исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, адресованных гражданам, организациям, государственным органам, органам местного самоуправления.

На основании анализа сформировавшегося отечественного законодательства можно назвать отличительные, характерные признаки исполнительной власти, которыми она обладает в сфере административно-правового регулирования.

Во-первых, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Во-вторых, исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, построена на основании разграничения предметов ведения и полномочий между государством и субъектами РФ. Ведущая роль при этом принадлежит федеративным договорам и соглашениям о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере административно-правового регулирования между Российской Федерацией и ее субъектами.

В-третьих, в отличие от других ветвей государственной власти исполнительная власть обладает организационным единством.

Нижестоящие звенья исполнительной власти организационно подчинены вышестоящим, вследствие чего она делится на иерархические уровни.

В-четвертых, исполнительная власть, по сути, представляет собой специфический способ одностороннего воздействия государства на общественные отношения, нацеленный на обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, принимаемых в стране.

В-пятых, в соответствии со ст. 18 Конституции смысл и содержание деятельности исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования прежде всего определяют права и свободы человека и гражданина. Это означает, что для исполнительной власти обеспечение реализации законных интересов личности является приоритетным по отношению к интересам государства и общества.

В-шестых, исполнительная власть в отличие от других ветвей государственной власти имеет двойственную природу. С одной стороны, она призвана обеспечить интеграцию частных и публичных законных интересов (интересов граждан, организаций, других государственных органов, органов местного самоуправления). С другой — исполнительная власть должна охранять и защищать частные и публичные законные интересы от административных правонарушений, чрезвычайных и других вредоносных ситуаций техногенного, природного, иного рода.

В-седьмых, исполнительная власть осуществляется в специфических административно-правовых формах. Она реализуется в разнообразных видах административно-распорядительной государственной деятельности. Например, в таких видах, как административное нормотворчество, деятельность по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и др. Кроме того, исполнительная власть осуществляется в разных видах административно-охранительной государственной деятельности, к примеру, в административно-санкционирующей, административно-надзорной, административно-защитной, административно-казуальной.

В-восьмых, исполнительная власть осуществляется достаточно широким кругом субъектов административного права и прежде всего специализированными исполнительными органами государственной власти. Кроме того, исполнительная власть осуществляется отдельными субъектами административного права, которые в установленном порядке и в установленных пределах наделены административными полномочиями, т. е. имеют право и одновременно обязаны издавать административно-распорядительные и (или) административно-охранительные акты по обеспечению исполнения нормативных правовых актов РФ и ее субъектов, адресованные иным участникам административных правоотношений. Например, административные полномочия находят выражение в действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц и даже отдельных категорий граждан по изданию административных актов, а также в иных административно-правовых действиях, направленных на обеспечение исполнения норм административного, административно-процессуального, других видов отечественного законодательства. В обобщенном виде органы исполнительной власти и иные субъекты административного права, наделенные административными полномочиями, можно назвать субъектами исполнительной власти, или административными органами. К таким субъектам можно отнести, например: государственных служащих органов исполнительной власти, органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке отдельными государственными (административными) полномочиями, индивидуальных предпринимателей, аккредитованных органами исполнительной власти, и т. п.

Таким образом, обобщая изложенное, следует отметить, что исполнительная власть в сфере административно-правового регулирования представляет собой специфическое правовое воздействие государства' на общественные отношения, нацеленное на обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, осуществляемое в форме административно-распорядительной и (или) административно-охра-

нительной деятельности специализированными государственными органами исполнительной власти, а также в случаях и пределах, установленных законами, другими субъектами, наделенными административными полномочиями, которые в обобщенном виде можно назвать административными органами.