Органы местного самоуправления

Новые условия (начала XVIII в.) требовали реформы местного управления. В 1708 г. были созданы новые административно-территориальные единицы – 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Санкт-Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская. В 1713 г. вместо упраздненной Смоленской была образована Рижская, в 1714 г. – Нижегородская и Астраханская губернии. Губернии состояли из административного центра – губернского города – и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район – уезд. Создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719–1720 гг. была проведена вторая областная реформа. Существовавшие к тому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (затем – на 50). Провинции стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, а провинции – в губернии. Новое административное деление позволило создать на местах более мощный аппарат управления.

Губерниями управляли назначаемые царем губернаторы, в губерниях, находившихся на военном положении, – генерал-губернаторы. Круг прав губернатора был довольно обширным. Он выполнял административные, полицейские, финансовые, судебные функции, был командующим войск, расположенных в губернии. В административный аппарат губернатора входили вице-губернатор, ландрихтер (заведовал судебными и другими делами), обер-комендант (глава военного управления), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (ведал денежными и провиантскими сборами). Во главе уездов стояли коменданты. Все лица местного управления теперь руководствовались общегосударственными законами и распоряжениями, назначались на неограниченный срок, между ними существовало четкое разделение дел, и они вписывались в строгую бюрократическую иерархию. Планировалось создать при губернаторах коллегии советников – ландратов (по 8–12 чел.), избираемых дворянами, но это сделать не удалось: поскольку дворяне уже находились на государственной службе, выбирать ландратов оказалось не из кого и некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников по отдельным поручениям губернаторов. Так, в 1714 г. они проводили в уездах подворную перепись. Была введена новая административно-территориальная единица обложения – «доля» (от 5000–8000 тяглецов). С заменой подворного обложения подушным эта единица была ликвидирована.

Во главе некоторых провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы, вице-губернаторы, а чаще всего – воеводы.

Провинции делились на округа, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Круг функций их был очень широк: в каждой провинции были конторы, которые занимались сбором налогов, рекрутскими наборами и др.

Одновременно шла судебная реформа (1720 г.). Была предпринята попытка отделить суд от администрации созданием двух инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов. Провинциальный суд судил сельское население, а городской – городское, не входившее в посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти губерниях – по одному суду, в трех (в Петербургской, Рижской и Сибирской) – по два; в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды были коллегиальными и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией была Юстиц-коллегия, высшей – Сенат. Но администрация вмешивалась в деятельность местных органов и судов, а в 1722 г. провинциальные суды вообще были упразднены, их дела снова поступили в ведение воевод и асессоров из отставных офицеров. Надворные суды упразднили в 1727 г.

Таким образом, судебная реформа не достигла цели: идея разделения властей не могла быть реализована в феодальном государстве. В Москве и Петербурге были созданы самостоятельные органы полиции, а при них канцелярии. В провинциях же полиция еще не отделилась от администрации.

В 1723–1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления, были восстановлены права местного городского сословного управления. Горожане делились на «регулярных» и «нерегулярных» («подлых»). Первые подразделялись на гильдии и цехи. В первую гильдию входили богатые купцы, врачи, аптекари, живописцы, шкиперы и другие, во вторую – мелкие торговцы, ремесленники. Все ремесленники обязаны были записаться в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали сословными делами и выполняли некоторые государственные функции в полиции и финансовых службах.

Тогда же вместо бурмистрских изб были созданы городовые магистраты – коллегиальные учреждения, куда должностные лица выбирались, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали прямое участие в их образовании.

Система местных магистратов складывалась из провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата: деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних – Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.

Принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался: иногда их назначали царскими и сенатскими указами. А выборных членов утверждал Главный магистрат. Утвержденные Главным магистратом чины составляли «присутствие» (бургомистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованья не получали.

Одновременно с этими реформами в первой четверти XVIII в. было создано несколько органов надзора за деятельностью чиновников. Первый – институт фискалов, находящийся в ведении Юстиц-коллегии, а потом – Сената. Во главе фискалов стоял полковник А. Мякинин. Всего в стране насчитывалось до 500 фискалов, в основном выходцев из дворян. Часть городовых фискалов назначалась из купцов, а на Севере – из свободных крестьян. Второй орган – институт прокурорского надзора, созданный в 1722 г. Прокуроры надзирали за деятельностью фискалов, но и фискалы могли доносить на прокуроров. Частным видом надзора был финансовый контроль. Введен был следственный процесс, основы которого закрепил Воинский устав 1716 г. Следственный процесс базировался на системе формальных доказательств, т. е. суд исходил из заранее установленных предписаний закона. Все доказательства делились на «совершенные» (собственные признания обвиняемого в суде, свидетелей, письменные доказательства, данные медицинской экспертизы) и «несовершенные» (оговор подсудимого). Но пытки не были запрещены. Таким образом, реформы управления первой четверти XVIII в. привели к созданию бюрократического аппарата и господству бюрократического централизма.

Итак, в результате развития государственности в России в первой четверти XVIII в. был создан мощный бюрократический аппарат. Государственные органы теперь отличались более четким разграничением компетенции между высшими и местными органами, между учреждениями одной ступени, единообразным устройством, строгой регламентацией их деятельности, системой государственного надзора. Интересы укрепления государства потребовали расширения торговли и промышленности, что и обусловило введение магистратского управления в городах.