Сущность бюрократического управления. Основные концепции и модели бюрократии

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний.

Бюрократия – явление историческое. Однако все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным концепциям: концепция М. Вебера – В. Вильсона; концепция Маркса; имперская (азиатская, восточная) концепция; реалистическая концепция.

Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В н. ХХ века М. Вебер разработал конц-цию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократ. организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии цивилизации как переход от феод. отношений к капиталистическим.

На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное – во всем господствовал произвол лиц, решающих вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодат-вом и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация соврем. типа предполагает господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

В америк. административной науке ту же парадигму развивал в к. ХIХ века буд. президент США Вудро Вильсон. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффект-ти и ответственности, структурное сходство всех совр. правительств, отделение упр-я от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие фин. и административной эффект-ти, наличие хорошей модернизации чел. цивилизации и достижения благоденствия.

Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного.

Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику; это – наилучшая из всех возможных организаций; важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Взгляд Карла Маркса. Бюрократия, по Марксу, - это негативное явление. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником, и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее гос. разума, и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность, своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно назвать и «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы – бюрократии китайской. Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Назовем основные черты «восточной» модели в ее китайском варианте.

Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на землю в европейском смысле, император (Сын небес – единственный собственник всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до ХХ в.

«Реалистическая» бюрократия предполагает использование в качестве основы веберовскую модель, дополненную субъективным, человеческим измерением организации, использованием поведенческого, системного, ситуационного подходов и других достижений современной научной мысли.

30, 31. Бюрократизм: содержание понятия, причины появления, меры преодоления.

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая мо­нополия управляющих на функции управления и власти (иррацио­нальная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно бороться с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой сис­темы упр-я. Организация работы гос. аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т. е. бюрократической. По­ка существует аппарат упр-я, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и сла­женного аппарата нет и упр-я.

Демократизируя систему упр-я, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. От­сюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновле­ния. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим ре­организациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не удастся.

Принципиальное значение имеет идея выборности народа, кото­рая отвергается бюрократически-авторитарной системой. Идеи само­управления в корне противоречат аппаратно-бюрократическим инте­ресам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существо­вание бюрократизма как особого привилегированного и обособлен­ного от народа сословия. Именно поэтому сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется анархо-синдикалистской и ошибочной.

Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов.

Но самоупр-е не сводится лишь к передаче гос. функций общ. органам, а осуществляется через соче­тание гос. и общ. самоупр-я с посте­пенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу действия бюро­кратизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции от­ношений между людьми.

Пути преодоления бюрократизма предполагают осуществление комплекса мер в политической, правовой, эк. и духовной сферах.

Политические аспекты включают: демократизацию системы управления т. е создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти; развитие самоупр-я.

Правовые аспекты включают построение правового гос-ва как гаранта преодоления бюрократизма: демократичность и открытость законодательного процесса; отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач; независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту.

Эк. аспекты включают последовательный переход к новой системе эк. отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования.

Духовно-культурные аспекты преодоления бюрократизма – это прежде всего создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов; наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости; создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

Многие полагают, что главным противником обновления обще­ства является аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить кри­тику аппарата и его работников.

Гос. аппарат – это вторичное явление. Представ­ляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действи­тельности приводит к сверхцентрализации управления, к фактиче­ской узурпации власти в государстве. Поэтому для гос. аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведе­ние в жизнь принципов независимости и раз­деления власти «по горизонтали» на законода­тельную, исполнительную и судебную и «по вертикали» на респуб­ликанскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой об­щество. Для того чтобы аппарат («бюрократия») нормально функ­ционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профес­сионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.

Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, от­сутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, со­циологии, управления персоналом и культурологов.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способст­вовать система соц. оппонирования чиновничеству и аппара­ту в целом. Однако соц. оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Ап­парат управления был и остается необходимым, без него – анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необхо­димо сочетание гос. управления с механизмами соц. саморегуляции. Опыт показывает, что эффективность гос. упр-я прак­тически невозможна, если оно не дополняется, не уравновешивается механизмами соц. саморегуляции, гражданской активности, общ. контроля. Такой системой соц. оппонирова­ния гос. власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество гос. и негос. организаций (движений).

Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сей­час нужно государство-защитник, государство-партнер, государство-посредник, т. е. государство с заметно меньшими распорядитель­ными, фискальными, командными функциями. Дело госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование ак­тивности граждан, защита прав и личной безопасности человека, не­прикосновенность частной собственности, защита внутреннего по­рядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государ­ства перед гражданином. Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех граждан закону.

В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. В целях дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата, улучшения работы с гражданами Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 27 декабря 2006 года была подписана Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата».