Органы опеки и попечительства

Г.В. Семья

доктор психологических наук,

проректор Столичного гуманитарного института,

член Координационного Совета Минобрнауки РФ по ФЦП " Дети России",

эксперт Уполномоченного по правам ребенка г. Москвы

В соответствии с действующим законодательством осуществление мер по защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства – органы местного самоуправления по месту жительства лица, нуждающегося в опеке (попечительстве). Вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними определяются ими самостоятельно на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов РФ, Семейным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Практически во всех субъектах Федерации приняты законы, регулирующие вопросы опеки и попечительства, а в каждом муниципальном образовании должны быть приняты нормативные правовые акты по осуществлению работы по опеке и попечительству. Как правило, эти вопросы включаются в уставы муниципальных образований, однако во многих муниципалитетах они не урегулированы.

В 70, 4% регионов исполнение функции органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних возложены на органы управления образованием региона, муниципальные органы (отделы) управления образованием. В остальных регионах их выполняют органы опеки и попечительства муниципальных образований.

В компетенцию специалистов органов опеки и попечительства включены следующие направления деятельности по охране прав детей: выявление, устройство и контроль за условиями жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; подготовка материалов и участие в судебных заседаниях; организация работы с гражданами, желающими стать опекунами, попечителями, приемными родителями или усыновителями; предварительное рассмотрение споров, связанных с воспитанием детей; подготовка предварительных разрешений на сделки с их имуществом, а также контроль за охраной их имущественных прав и т.д.

К 2005 г. около 300 муниципальных образований не имели специалистов по охране детства, а в более чем половине муниципальных образований (1691) всю работу вел один специалист. Федеральным законодательством рекомендовано при определении численности специалистов органов опеки и попечительства руководствоваться нормой – один специалист на 5-10 тыс. детского населения. В ряде регионов при принятии местных законов установлена иная норма. Например, в республиках Алтай, Калмыкия и Магаданской области – один специалист на 3 тыс. детского населения; в сельской местности Воронежской области – один специалист на 5 тыс., в Воронеже – один специалист на 10 тыс.; в Ростовской области – один специалист на 10 тыс. детского населения, но не менее трех на муниципалитет.

В Московской области введен следующий норматив кадрового обеспечения органов опеки и попечительства: не менее одного специалиста на 5 тыс. детского населения в городе и не менее одного – на 3 тыс. в сельской местности, а также дополнительно один специалист на 100 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Только в 43% субъектах РФ (в 21, 5% регионах один специалист работает с 5 тыс. детского населения, 21, 5% – с меньшим числом детей) условия позволяют выполнять специалистам органов опеки и попечительства функции по защите прав детей-сирот. В 57% регионов нагрузка превышает законодательно установленную норму. Например, в Курской области на одного специалиста приходится до 20 тыс. детского населения, Карачаево-Черкесской Республике – до 13 тыс., в Республике Татарстан – до 11 тыс.

Специалистов для органов опеки и попечительства практически не готовит ни один вуз России, хотя минимальная потребность в них в масштабах страны составляет порядка 6500 человек (исходя из численности детского населения и нормы 1: 5000). Как правило, они проходят краткосрочные курсы повышения квалификации, на которых знакомятся с нормативно-правовой базой, разбирают наиболее сложные случаи из практики. В минимальном объеме представлен педагогический и психологический блоки. Как показывает практика, этого недостаточно для решения кадровой проблемы.

К основным проблемам в организации деятельности органов опеки и попечительства относятся: недостаточное кадровое обеспечение; невысокий уровень профессионализма специалистов; минимум (иногда отсутствие) методических рекомендаций по организации защиты прав детей; отсутствие образовательных учреждений, готовящих таких специалистов; отсутствие в муниципалитетах средств на повышение их квалификации; значительный объем работы по различным направлениям (выявление и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, защита личных и имущественных прав детей, подбор кандидатов, желающих принять на воспитание ребенка, утратившего родительское попечение, работа с выпускниками сиротских учреждений и пр.), которую, как правило, выполняют один-два специалиста по охране детства; недостаточный уровень материально-технического обеспечения; отсутствие единой нормативной базы по осуществлению деятельности по опеке и попечительству, порядку межмуниципального и межведомственного взаимодействия, контролю за соблюдением законными представителями детей их прав и интересов.

***

В действующем законодательстве отсутствуют правовые основания для организации профилактической работы с семьями, где дети находятся в сложной жизненной ситуации. Это делает невозможным раннее вмешательство в такие семьи со стороны органа опеки и попечительства для оказания своевременной помощи и предотвращения изъятия детей и лишения (ограничения) родителей родительских прав.

Не меньше вопросов вызывает введение с 2006 г. трехуровневой системы органов местного самоуправления, на которые возложены функции по опеке и попечительству и содействию в установлении опеки (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В законе отсутствуют механизмы осуществления этой деятельности на каждом из уровней (муниципальное поселение, муниципальный район, городской округ), требования к специалистам, занимающимся вопросами охраны прав несовершеннолетних, не ясен порядок распределения полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, между регионом и муниципальными образованиями. Это, в свою очередь, может привести к тому, что работа по охране прав и законных интересов детей не будет приоритетной ни для органов местного самоуправления, ни для органов государственной власти субъектов Федерации.

Эта деятельность регулируется и финансируется по остаточному принципу, что приводит к нарушениям прав несовершеннолетних. Например, в связи с изменениями, внесенными в ст. 150 СК РФ, на органы государственной власти субъектов РФ возложена обязанность законодательного установления порядка и размера денежных средств, ежемесячно выплачиваемых опекуну (попечителю) на содержание ребенка. Несмотря на требования ст. 153 ФЗ № 122(о недопустимости снижения размеров выплат по сравнению с размерами выплат, действовавшими до 31 декабря 2004 г.) в ряде регионов уменьшился объем пособия опекунам, попечителям, приемным родителям.

В ряде случаев законы, регулирующие объем выплат на содержание подопечных детей и детей в замещающих семьях, уменьшили его, приравняв к прожиточному минимуму. Отсутствие четкого нормативного регулирования разъяснения механизмов и источников финансирования указанных выплат (за счет средств местных бюджетов или бюджетов субъектов РФ) может привести к разногласиям и свертыванию программ по укреплению института приемной семьи, снижению численности детей, передаваемых под опеку (попечительство).