декабря 2012 года

Заключение

Совета при Президенте Российской Федерации по развитию

Гражданского общества и правам человека

На федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных

к нарушениям основополагающих прав и свобод человека,

прав и свобод граждан Российской Федерации»,

Принятый Государственной Думой Российской Федерации

декабря 2012 года

Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (проект № 186614-6), принятый Государственной Думой Российской Федерации 21 декабря 2012 года (далее по тексту – Закон) предполагает, в частности, установление с 1 января 2013 г. различных «мер воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (статья 1 Федерального закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», далее по тексту – Закон). Экспертное исследование положений указанного Закона, позволяет прийти к следующим замечаниям по отдельным статям и в целом по исследуемому документу.

1. Положения многих норм исследуемого Закона неконкретны, допускают т.н. «безразмерное» толкование, и не подкреплены внесением необходимых изменений в федеральные законы и подзаконные акты, устанавливающие конкретные правила и процедуры, образующие механизм их реализации.

Указанные упущения приводят к тому, что большинство положений Закона фактически носят декларативный характер и могут, при определенном подходе правоприменителя или при наличие коррупционного воздействия на правоприменителя, фактически не порождать сколь-нибудь серьезного регулирующего воздействия.

Между тем, обеспечение эффективности правового регулирования обусловливает необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и, тем самым, ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

1.1. В частности, исследуемый Закон не содержит, вопреки принятой законопроектной практике и юридической технике, специальных статей общего характера, что ведет к его неструктурированности и путанности содержания.

В исследуемом Законе отсутствуют нормы, определяющие предмет регулирования Закона; цели его принятия; не определен круг субъектов, которые участвуют в этих, регулируемых отношениях; не определены, какие права и обязанности этих субъектов Закон затрагивает, а какие остаются неизмененными; не определены значения основных понятий, используемых для целей Закона и т.д.

В результате указанных выше упущений допускается структурно-логическая путаница содержания исследуемого Закона. Например, правовые последствия деятельности, регламентированной в статье 3 Закона, установлены в части 1 статьи 2 исследуемого Закона и т.д.

1.2. Кроме того, существенным упущением законодателя следует признать следующие коллизии.

Нет ясности в формулировке пункта «б» статьи 1 Закона. Так, не ясно, распространяется, ли его действия на следующие случаи:

совершение гражданами Соединенных Штатов Америки, преступления в отношении граждан Российской Федерации, когда такое преступление было совершенно в Российской Федерации;

совершение гражданами Соединенных Штатов Америки в отношении граждан Российской Федерации, находящихся за рубежом, деяний, которые не относятся к преступлениям по законодательству страны, на территории которой они совершены, но являются преступлениями (криминализированы) по уголовному законодательству Российской Федерации (и каковы могут быть, с позиций исследуемого Закона, процедуры признания такого деяния преступлением, порождающим рассматриваемый запрет) и т.д.

Нет ясности в формулировке пунктах «г» и «д» статьи 1 Закона. Так, не ясно, распространяется ли их действия на граждан Соединенных Штатов Америки, имеющих одновременно гражданство Российской Федерации, и осуществлявших указанные в Законе деяния на территории Российской Федерации.

Нет ясности в формулировке пунктах «е», «ж» и «з» статьи 1 Закона. В частности, в исследуемом Законе отсутствуют основания, порядок и процедура признания «необоснованными» и «несправедливыми» приговоров, вынесенных, в судах зарубежных государств, а также необоснованно понятие «юридическое преследование». При этом порядок проверки решений зарубежных судебных органов в действующем российском законодательстве не предусмотрен. Кто и как будет осуществлять такую проверку по замыслу законодателя, не ясно. В качестве частного замечания отметим, что нам известен опыт проверки решений зарубежных судебных органов только в рамках международных (наднациональных) судебных органов (Европейский суд по правам человека, Международный уголовный суд и т.д.), который в данном случае вряд ли применим.

Нет ясности в формулировках части 2 статьи 2 Закона. Так, не ясно, как законодатель видит дальнейшую судьбу находящегося на территории Российской Федерации имущества граждан Соединенных Штатов Америки, распоряжаться которым им будет запрещено (отметим, во внесудебном порядке). Напомним, в отношении имущества некоммерческих организаций (структурных подразделений), деятельность которых приостанавливается в соответствии с частями 1 и 2 статьи 3 законодатель предусмотрел судебный порядок ареста такого имущества. В рассматриваемом случае ясности в вопросе о дальнейшем статусе имущества нет.

Кроме того, нет ясности в вопросе о том, какой юридический объем законодатель вкладывает в используемое в пункте 2 части 2 статьи 2 понятие юридических лиц находящихся под контролем граждан Соединенных Штатов Америки.

В части 3 статьи 2 установлен порядок внесении изменений в список граждан Соединенных Штатов Америки, которым запрещается въезд в Российскую Федерацию, и организаций, деятельность которых приостанавливается. Вместе с тем, процедура первичного внесения лиц в указный список Законом не установлена.

Кроме того, в части 3 статьи 2 законодатель указывает широкий (вплоть до политических партий, в том числе не парламентских) круг лиц, которым предоставлено право представления в МИД России предложений о внесении изменений в список граждан Соединенных Штатов Америки, которым запрещается въезд в Российскую Федерацию, и организаций, деятельность которых приостанавливается, вместе с тем, соответствующей обязанности подавать такие сведения, не установлено ни для одного лица или органа.

В части 5 статьи 2 закреплена обязанность руководителя МИД России не реже одного раза в год информировать палаты Федерального Собрания Российской Федерации о ходе выполнения Закона, но не определены формы, в которых он должен это делать (устно, на заседании палаты, направлением письма, или в каких либо иных формах).

1.3. Положения части 2 статьи 3 Закона, как представляется, открывают широкие горизонты для правомерной с формальной точки зрения, но недобросовестной конкуренции в сфере политической деятельности. Например, можно полагать возможной следующую гипотетическую ситуацию, когда в период перед выборами федерального или регионального (к примеру, в г. Москва) уровня гражданин Российской Федерации, имеющий одновременно гражданство Соединенных Штатов Америки, вступит в установленном порядке в какую либо основанную на членстве некоммерческую организацию, участвующую в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации (например, в партию «Единая Россия», «Справедливая Россия», ЛДПР или КПРФ через ее первичную организацию, в каком либо отдаленном муниципальном образовании). Или на счет политической партии вдруг безвозмездно поступят денежные средства от лица, который окажется гражданином Соединенных Штатов Америки.

В рассматриваемых гипотетических ситуациях, в соответствии с положениями части 2 статьи 3 исследуемого Закона Министерство юстиции Российской Федерации будет обязано приостановить деятельность соответствующей политической партии! В случае же отказа Министерства юстиции Российской Федерации исполнить исследуемый Закон, его решение может быть отменено в судебном порядке, и приостановление деятельности партии осуществит уже суд.

Насколько это соответствует целям, которые при его разработке и принятии преследовал законодатель?

В предлагаемой формулировке, рассматриваемые положения открывают возможности для таких провокаций со стороны политических оппонентов.

В качестве частного замечания, отметим отсутствие ясности в вопросе о том, какие юридические лица для целей исследуемого Закона понимаются под «организациями Соединенных Штатов Америки».

2. Положения статьи 4 Закона представляются юридически ущербными по целому ряду обстоятельств. Прежде всего, обратим внимание на то, что статья 4 состоит из двух частей, первая из которых вносит изменения в семейное законодательство, а вторая проводит денонсацию заключенного и ратифицированного международного договора Российской Федерации.

2.1. При этом, необходимо отметить, что часть 1 статьи 4 Закона регулирует вопросы, которые в соответствии с положениями пункта «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Положения части 1 статьи 4 исследуемого Закона вносят изменения в семейное законодательство, устанавливая изъятие из статьи 124 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (Собрание законодательства РФ, 01.01.1996, № 1, ст. 16; Российская газета, № 17, 27.01.1996), согласно которой «усыновление или удочерение (далее - усыновление) является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей».

Согласно статье 2 Семейного кодекса Российской Федерации (далее, - СК РФ) вопросы определения формы и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, регулируются семейным законодательством. В части 1 статьи 3 СК РФ установлено, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Таким образом, поскольку часть 1 статьи 4 исследуемого Закона вносит изменения в семейное законодательство, постольку принятие исследуемого Закона могло иметь место только в том порядке, который предусмотрен для принятия законов, содержащих вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения.

Поэтому, наличие в Законе, содержащем помимо положений об основах конституционного строя, регулирование которых отнесено статьей 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации, норм, предусматривающих регулирование вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, требует внесения и рассмотрения проекта такого закона, с учетом соответствующих особенностей, в частности, установленных в статье 109 Постановления p5p5Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД p7p7«О регламенте Государственной Думы Федерального p8p8Собрания Российской Федерации» (в ред. Постановления ГД ФС РФ от 2 апреля 2004 г. № 336-IV ГД).

Указанными нормами регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) установлено правило, согласно которому, законопроекты содержащие регулирование вопросов, отнесенных к совместному ведению, Совет Государственной Думы должен направлять в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов в срок, как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы. При этом Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

Однако, при рассмотрении вопроса о проекте исследуемого Закона 10 декабря 2012 г., Совет Государственной Думы не принимал решения о направлении проекта закона в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на законопроект, ограничившись органами, установленными в качестве таковых адресатов по общему правилу (Президент Российской Федерации, комитеты, комиссии Государственной Думы, фракции в Государственной Думе, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации). Кроме того, был определен срок для направления отзывов, предложений и замечаний в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству (до 11 декабря 2012 г.) и рассмотрения проекта Закона в первом чтении (14 декабря 2012 г.) (пункт 189 протокола № 64 заседания Совета Государственной Думы от 10 декабря 2012 г.).

Помимо указанного грубого нарушения процедуры, обратим внимание и на сроки. Вместо предусмотренных регламентом по общему правилу 45 дней, законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов фактически было предоставлено менее 4 дней.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 Постановления Думы Астраханской области от 11 декабря 2012 г. «О присоединении в качестве субъекта права законодательной инициативы к проекту федерального закона № 186614-6 «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан Российской Федерации» № 748/12 соответствующий орган законодательной (представительной) государственной власти субъекта Российской Федерации предоставил положительный отзыв на проект исследуемого федерального Закона и присоединился к нему в качестве субъекта законодательной инициативы. Указанное выше постановление Думы Астраханской области, было направленно в Государственную Думу, однако среди субъектов законодательной инициативы, вносящих проект исследуемого Закона для рассмотрения Государственной Думой в первом чтении, Дума Астраханской области указана не была (пункт 17 протокола № 66 заседания Совета Государственной Думы от 10 декабря 2012 г.).

Решения о поддержке проекта исследуемого федерального Закона были приняты еще двумя органами законодательной (представительной) государственной власти субъекта Российской Федерации (Постановление Тамбовской областной Думы от 12 декабря 2012 г. «Об отзыве на проект федерального закона № 186614-6 «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан Российской Федерации» № 655; Постановление Московской городской думы от 12 декабря 2012 года «Об отзыве на проект федерального закона № 186614-6 «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан Российской Федерации» № 337), но уже после истечения установленного Советом Государственной Думы срока представления отзывов в ответственный комитет.

Кроме того, необходимо учитывать, что в развитие положений Конституции Российской Федерации, в статье 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2012 г.) (Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005, Российская газета, № 206, 19.10.1999) установлен порядок обязательного согласования проектов федеральных законов, содержащих регулирование вопросов совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В части положений части 1 статьи 4 закона, указанный порядок в полной мере относятся к исследуемому Закону.

Однако, в рассматриваемом нами случае, требования Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» выполнены не были.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательным (представительным) и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу отзывов по проекту исследуемого Закона должен был быть предоставлен срок в 30 дней после его внесения в Государственную Думу, а не 4 дня, как это было фактически.

Кроме того, согласно положениям части 4 статьи 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект исследуемого Закона, после его принятая Государственной Думой в первом чтении, должен был быть вновь направлен в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении прямо запрещено. Как известно, проект исследуемого Закона после его принятия Государственной Думой в первом чтении в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для предоставления поправок не направлялся. Проект исследуемого Закона был принят во втором чтении 19 декабря 2012 г. (т.е. через 5 дня после его одобрения в первом чтении).

Таким образом, как нам представляется, рассмотрение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федерального закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (проект № 186614-6) осуществлялось с нарушением положений статьи 72 Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие положений Федерального закона 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2012 г.).

2.2. В части 2 статьи 4 исследуемого Закона предписывается «прекратить от имени Российской Федерации действие Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей, подписанного в городе Вашингтоне 13 июля 2011 года».

Представляется, что указанное положение исследуемого федерального Закона прямо противоречит установленному в Российской Федерации порядку выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, определенному Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (в ред. от 1 декабря 2007 г.).

Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей было подписанного в городе Вашингтоне 13 июля 2011 года, ратифицировано Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 150-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей» (Собрание законодательства РФ, 30.07.2012, № 31, ст. 4339, Российская газета, № 174, 01.08.2012). Инициатором внесения в Государственную Думу предложения о ратификации указанного Соглашения выступало Правительство Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона (т.е. договоров, требующих ратификации), принимаются в форме федерального закона, проект которого могут вносить в Государственную Думу только Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации (в случаях, когда оно было инициатором предложения о заключении такого международного договора). Никаких исключений в этой части действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает.

Как следует из сопроводительного письма к законопроекту (Письмо от 10 декабря 2012 г. № вн-НСЕ-2/5) и протокола заседания Совета Государственной Думы (п. 17 протокола № 66 заседания Совета Государственной Думы от 10 декабря 2012 г.), проект федерального закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (проект № 186614-6) был внесен не Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, а рядом депутатов Государственной Думы Российской Федерации (в последствии, к ним присоединились члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

Правовые последствия такой ситуации прямо и исчерпывающим образом установлены в части 5 статьи 36 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», согласно положениям которого, в случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации не Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, а любым другим субъектом права законодательной инициативы, Государственная Дума должна направить такой внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту. В свою очередь, Президент Российской Федерации может внести его от своего имени, выступив надлежащим субъектом законодательной инициативы. В рассматриваемом нами случае указанного не произошло.

Таким образом, приняв исследуемый Закон в рассматриваемой редакции (в части установления прекращения международного договора Российской Федерации) в нарушение порядка, установлено частью 5 статьи 36 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации прямо вышла за пределы своих законных полномочий, приняв к рассмотрению и одобрив в трех чтениях документ, внесенный не надлежащим субъектом законодательной инициативы.

Кроме того, необходимо учитывать, что вступление в силу исследуемого Закона не приведет к автоматическому прекращению действия Соглашения между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей, подписанного в городе Вашингтоне 13 июля 2011 года (далее, - Соглашение).

Согласно пункту 5 указанного Соглашения, с учетом положений части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, оно будет действовать до истечения одного года с даты, когда Российская Федерация по дипломатическим каналам уведомит Соединенные Штаты Америки о вступлении в силу рассматриваемых положений части 2 статьи 4 исследуемого Закона и о своем намерении прекратить действие Соглашения.

Указанное обстоятельство создает дополнительные сомнения в степени насущности той необходимости, с которой в исключительном порядке были сокращены фактические сроки рассмотрения и принятия исследуемого Закона Государственной Думой Российской Федерации, существенно затруднившие общественное обсуждение проекта закона и рассмотрение, а так же выработку позиции по нему субъектами законодательной инициативы, в том числе органами законодательной (представительной) государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.3. Введение ограничений на усыновление (удочерение), установленных статьей 4 фактически существенно сокращая возможности реализации своих прав и законных интересов несовершеннолетними гражданами Российской Федерации, оставшимися без попечения родителей, что прямо противоречит статьям 20 и 21 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., ратифицирована Постановлением ВС СССР от 13 июня 1990 г. № 1559-I, вступила в силу для нашей страны 15 октября 1990 г. (Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993)).

Поэтому представляется, что с учетом положений части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статья 4 исследуемого Закона не сможет применяться, как противоречащая акту боле высокой юридической силы.

2.4. Кроме того, необходимо учитывать, что положения статьи 4 исследуемого Закона противоречат международным обязательствам Российской Федерации, по Гаагской конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления (заключена в г. Гааге 29 мая 1993 г., вступила в силу 1 мая 1995 г., подписана Российской Федерацией 7 сентября 2000 г. (Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 241-рп), но не ратифицирована (Международное частное право. Сборник документов.- М.: БЕК, 1997. С. 712 – 720)).

2.5. Так же, в порядке частного замечания отметим, что как уже указывалось выше, положения части 1 статьи 4 исследуемого Закона направлены на внесение изменений в семейное законодательство.

Напомним, в настоящее время, единственное специальное ограничение усыновления российских детей иностранными гражданами, предусмотрено частью 4 статьи 124 СК РФ, в случаях, когда имеется возможность «передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, либо на усыновление родственникам детей независимо от гражданства и места жительства этих родственников».

При этом, установив в исследуемом Законе запрет на усыновление российских детей гражданами Соединенных Штатов Америки, законодатель не вносит необходимых изменений в сам СК РФ и не распространяет указанный запрет на следующие предусмотренные российским семейным законодательством отношения с иностранным элементом.

В частности, не запрещено усыновление российских детей гражданами Соединенных Штатов Америки, если указанные граждане Соединенных Штатов Америки являются родственникам усыновляемых детей (так как такое усыновление, согласно части 4 статьи 124 СК РФ осуществляется «независимо от гражданства и места жительства этих родственников», и является приоритетным перед международным усыновлением). Таким образом, имеющаяся практика позволяет с уверенностью предположить, что при современном уровне коррупции в Российской Федерации с вступлением в силу исследуемого Закона, лишь возникнет новый вид коррупционного бизнеса по обеспечения обнаружения у российских детей, оставшихся без попечения родителей, новых американских родственников.

Возможен и второй мошеннический путь фактического усыновления российского ребенка гражданином Соединенных Штатов Америки, - через процедуру установления отцовства, фальсификация результатов которой, с учетом современном уровне коррупции в Российской Федерации, также, к сожалению, не представляется непреодолимой задачей.

В таких условиях, установленный в части 1 статьи 4 исследуемого Закона запрет, с одной стороны, способствует развитию коррупции, с другой, как представляется, не имеет существенного значения для достижения целей, которые ставил перед собой законодатель (так как работать не будет).

3. В отношении положений статьи 6 исследуемого Закона, необходимо отметить следующее. К сожалению, в ближайшем будущем нельзя исключать принятия в ряде европейских государств недружественных по отношению к Российской Федерации национальных законов, аналогичных американскому «Акту Сергея Магнитского о верховенстве закона и ответственности от 2012 г.».

С многими из этих государств Российская Федерация имеет действующие Соглашения о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей, оставшихся без попечения родителей. Возможен вопрос, означает ли принятие исследуемого Закона, необходимость в будущем расширение его субъектного состава по принципу принадлежности к государствам, принявшим аналогичные американскому национальные законы, недружественного по отношению к Российской Федерации содержания, при отсутствии каких либо правовых претензий к иностранным усыновителям из этих государств.

С другой стороны, положения статьи 6 исследуемого Закона, на наш взгляд сформулированы юридически некорректно, связывая расширение круга государств, к гражданам которых будут применяться предусмотренные в исследуемом Законе меры воздействия с принятием этими государствами «решения о запрете въезда граждан Российской Федерации на территории этих государств и об аресте активов граждан Российской Федерации по мотиву причастности граждан Российской Федерации к нарушениям прав человека в Российской Федерации».

Такая формулировка представляется неудачной, так как позволяет делать вывод о том, что под действие статьи 6 исследуемого Закона подпадают как случаи принятия каким либо государством национального закона, недружественного по отношению к Российской Федерации содержания, так и случаи отказа во въезде конкретного гражданина Российской Федерации, и аресте его активов.

Между тем, с формально юридической точки зрения, вынесение российским судом обвинительного приговора в отношении любого гражданина Российской Федерации, совершившего любое преступление на территории Российской Федерации, означает, что при совершении такого деяния им были нарушены прав человека в Российской Федерации, закрепленные в главе 2 Конституции Российской Федерации и защищаемые по общему правилу, положениями уголовного закона. При этом возможны ситуации, когда часть активов такого лица, использовавшихся для ведения преступной деятельности, могут быть арестованы по решению суда иностранного государства, в том числе в порядке обеспечения возмещения ущерба, причиненного совершенным им преступлением (в том числе по инициативе Российской Федерации).

Таким образом, статья 6 исследуемого Закона в ее настоящей редакции может порождать юридические последствия, мало согласующиеся с изначальной волей законодателя.

4. Отдельно, еще раз отметим многочисленные имеющиеся в исследуемом Законе дефекты юридической техники и воли законодателя, наличие которых всегда негативно сказывается на степени эффективности последующей правоприменительной практики.

4.1. Название исследуемого Закона не соответствует его содержанию. Как следует из названия Закона, а так же из пояснительной записки к проекту исследуемого Закона, он посвящен установлению определенных мер воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации Российской Федерации.

Перечень мер такого воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации исчерпывающим образом установлен в статье 1 Закона и является закрытым.

Между тем, в статьях 3 и 4 Закона установлены другие меры воздействия, не поименованные в статье 1 Закона, не связанные с нарушениями прав граждан Российской Федерации, наступление которых никак не обусловлено причастностью к нарушению основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, что свидетельствует о противоречии этих статей статье 1 Закона, а так же названию и предмету Закона.

Представляется, что в данном случае имеет место дефект законопроектной техники, так как указанные положения статей 3 и 4 видимо либо должны были быть предметом регулирования отдельных специальных нормативных правовых актов, либо весь исследуемый Закон для придания ему комплексного характера, должен был быть более структурирован, и предварен общими положениями.

Указанное находит свое подтверждение и в ниже следующих обстоятельствах.

Так, исследуемый Закон не содержит никаких указаний, на то, какие нарушения прав граждан Российской Федерации совершенные нижеследующими лицами (или к совершению каких они причастны, или могут быть причастны), выступают юридическим основанием установления в отношении них исследуемым Законом предусмотренных его положениями мер воздействия.

Закон никак не связывает с юридическим фактом нарушения каких-либо основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации, наступление у следующих лиц неблагоприятных последствий в форме применение к ним мер воздействия:

поименованных в части 1 статьи 3 (некоммерческие организации, которые участвуют в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, безвозмездно получают денежные средства и иное имущество от граждан (организаций) Соединенных Штатов Америки и не реализуют на территории Российской Федерации проекты, программы или иную деятельность, которые представляют угрозу интересам Российской Федерации);

поименованных в части 2 статьи 3 (некоммерческие организации, их структурные подразделения либо структурные подразделения международных или иностранных некоммерческих организаций (отделения, филиала или представительства), участвующие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, в случаях, когда их членом или руководителем является гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство Соединенных Штатов Америки);

поименованных в статье 4 (усыновители, являющиеся гражданами Соединенных Штатов Америки; органы, в том числе и государственные, а также организации, осуществление на территории Российской Федерации деятельность в целях подбора и передачи детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам Соединенных Штатов Америки).

4.2. Помимо указанных выше примеров ущербности субъектного состава исследуемого Закона, в качестве дополнительных замечаний, обратим внимание на следующие обстоятельства.

Во-первых, положения части 2 статьи 3 Закона сформулированы таким образом, что членство в соответствующих российских или международных организациях (их структурных подразделениях) или руководство ими в случаях, когда оно осуществляется гражданами Соединенных Штатов Америки, не являющимися одновременно, гражданами Российской Федерации, не влечет для таких организаций (структурных подразделений) наступления каких-либо мер воздействия или иных ограничений, что, как представляется, явно противоречит духу исследуемого Закона, а равно целям, которые ставил перед собой законодатель.

Во-вторых, участником правоотношения по усыновлению выступает, помимо усыновителей, а также государственных органов и организаций – посредников и пр., как минимум еще один субъект, - несовершеннолетний усыновляемый гражданин Российской Федерации. Представляется, что существенное ограничение прав одних субъектов таких отношений, автоматически ведет к умалению прав и законных интересов другого субъекта этих отношений, - несовершеннолетних граждан Российской Федерации.

Вполне были бы понятны санкции в отношении тех лиц, по вине которых были нарушены права российских граждан, оставшихся без попечения родителей, однако в данном случае санкции фактически касаются российских детей, оставшихся без попечения родителей и тех граждан Соединенных Штатов Америки, которые хотят их усыновить (удочерить), существенно сокращая возможности реализации ими своих прав (порождают для них неблагоприятные последствия). Очевидно, что ни те, ни другие не совершали никаких нарушений против прав и свобод граждан Российской Федерации.

При этом нелишним будет напомнить, что как записано в части 1 статьи 20 Конвенции о правах ребенка «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством».

4.3. При этом отметим, что вводя меры воздействия для некоммерческих организаций, которые участвуют в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, безвозмездно получают денежные средства и иное имущество от граждан (организаций) Соединенных Штатов Америки или реализуют на территории Российской Федерации проекты, программы или иную деятельность, которые представляют угрозу интересам Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Закона), законодатель устранился от установления какой-либо юридической процедуры реализации этой нормы, что на практике всегда приводит, с одной стороны, к созданию системы ее коррупционного использования с «безразмерным» применением в противоправных целях, а, с другой, - к тому, что эта норма может оказаться неработающей в случаях, когда противоправная угроза интересам Российской Федерации, действительно имеет место.

Общий вывод.

Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (проект № 186614-6), принятый Государственной Думой Российской Федерации 21 декабря 2012 года входит в существенное противоречие с Международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, имеет многочисленные существенные дефекты юридической техники и в настоящей редакции, в случае его одобрения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Подписания Президентом Российской Федерации в имеющейся в настоящее время редакции не приведет к достижению целей, поставленных при его разработке.

Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» требует коренной переработки.