Понятие, предмет, пределы прокурорского надзора за исполнением законов

Правозащитная функция органов прокуратуры – одно из звеньев правозащитного механизма в государстве, реализующегося специаль­ными правовыми институтами. Прокурорский надзор служит дополни­тельной гарантией справедливого распределения социальных возмож­ностей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепле­ния законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов тра­диционно именуется общим надзором. Являясь родоначальником спе­циальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере госу­дарственного управления. Исходя из этого свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим белорусскую государственность, спо­собом защиты интересов граждан Республики Беларусь.

Надзор за исполнением законов является главным направлением деятельности органов прокуратуры и представляет собой действия про­куроров по наблюдению за законностью решений органов власти и уп­равления, хозяйствующих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направ­ленные на устранение нарушений законов и способствовавших им об­стоятельств, на восстановление нарушенных прав и привлечение винов­ных к ответственности.

Понятие надзора за исполнением законодательства включает в себя: надзор за точным и единообразным исполнением законов республикан­скими, местными органами государственного и хозяйственного управ­ления и контроля, местными Советами депутатов и иными органами местного самоуправления, воинскими формированиями и учреждения­ми, органами государственной безопасности, внутренних дел и мили­ции, субъектами хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждениями и организациями, политическими партия­ми, иными общественными и религиозными объединениями, должност­ными лицами и гражданами.

Несмотря на значимость полномочий, при осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор не вмешивается в хозяй­ственную, управленческую и оперативную деятельность предприятий, организаций и учреждений. Прокурор не обладает административными полномочиями, не управляет поднадзорными предприятиями и органи­зациями. Однако при обнаружении нарушений закона он добивается их устранения, восстановления нарушенных прав и привлечения виновных к ответственности особыми мерами - внесением протеста, представле­нием, возбуждением уголовного дела, производства об административ­ном правонарушении, обращением в суды с исками и заявлениями.

Сфера влияния рассматриваемого направления деятельности проку­ратуры значительно шире контроля, осуществляемого, например, админи­страцией какого-либо предприятия, учреждения, организации. Наиболее наглядно отличия общего надзора от контроля представлены в таблице.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точ­ное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных норма­тивных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительны­ми, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организация­ми, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивиду­альными предпринимателями.

В связи с этим предмет надзора за исполнением законов состоит из:

1. Законности и обоснованности правовых актов, издаваемых органа­ми государственной власти, хозяйственного управления, общественными и политическими организациями, движениями, должностными лицами.

2. Точного и единообразного исполнения требований законов, дек­ретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, орга­низациями и учреждениями, общественными объединениями, должнос­тными лицами и гражданами.

3. Соблюдения законности в экономической деятельности предпри­ятий, учреждений, субъектов хозяйствования, индивидуальными пред­принимателями.

Говоря об осуществлении надзора за исполнением законов функции прокуроров, следует подчеркнуть, что они должны действовать строго в пределах предоставленных им полномочий (ст. 27 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре»), которые определяют пределы возможного вмешательства и реагирования на выявляемые нарушения. Осуществ­ляя надзор за соблюдением законности, органы прокуратуры не подме­няют другие государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность, не подменяют контролирующие органы и должностных лиц органов государственного управления. Проверки ис­полнения законов проводятся только на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушениях законности, требующих непосредствен­ного прокурорского реагирования (ст. 14 Закона).

Информация о нарушении законов, прав граждан и т.д. может по­ступать к прокурору из различных источников. Ими могут быть: обра­щения и заявления граждан, должностных лиц (не только в органы про­куратуры, но и в иные государственные учреждения); сообщения средств массовой информации; материалы расследования уголовных дел; Науч­но-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Республики Беларусь; статистические данные ИАЦ МВД Республики Беларусь, НИИПКиСЭ при Минюсте Республики Беларусь и иная информация, полученная при помощи факсимильной, телеграфной, электронной почты, содержащая данные о нарушении законов. Положение о невмешатель­стве прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность не следует понимать как невмешательство прокурора в тех случаях, когда допу­щено нарушение закона или установленного порядка управления. По­лучив информацию, прокурор обязан отреагировать на нее, используя предоставленные ему полномочия, в соответствии с характером по­ступивших сведений.

Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществля­ют надзор за исполнением законодательства с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти, должнос­тными лицами, соответствовали Конституции Республики Беларусь, дек­ретам и указам Президента, а также постановлениям правительства. Проверка исполнения законодательства проводится на основании глубо­кого анализа поступившей информации о состоянии законности во всех сферах поднадзорной деятельности, а также с учетом следственной и судебной практики.

Согласно части первой ст. 6 Закона прокурор принимает меры по пре­сечению нарушений законодательства, от кого бы эти нарушения ни исхо­дили, привлечению к ответственности лиц, их совершивших, восстановле­нию нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций.

В процессе проверки, проводимой по основаниям, прокурор вправе (ст. 27 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь»):

1. При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор в пределах своей компетенции имеет право:

– беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения вхо­дить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей. Вход прокурора на территорию и в помещения, доступ в которые ограничен в соответствии с законодательными актами и международными договорами Республи­ки Беларусь, и допуск его к сведениям, составляющим государствен­ные секреты, осуществляются в соответствии с законодательством;

– требовать от руководителей и иных должностных лиц государствен­ных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей пре­доставления принятых этими лицами (органами) постановлений, прика­зов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установ­ленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз.

Должностные лица и индивидуальные предприниматели обязаны испол­нить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законода­тельными актами, и о результатах сообщить прокурору;

– вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивиду­альных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства, а в случаях, предусмотрен­ных законодательными актами, истребовать от них декларации о дохо­дах и имуществе;

– использовать на безвозмездной основе средства связи, информаци­онные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов орга­низаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом;

– проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий;

– осуществлять иные полномочия в соответствии с законодатель­ными актами.

2. При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор не вправе вмешиваться в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятель­ность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан, за исключением случаев, определенных законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуаль­ных предпринимателей, и организаций, общественных и государствен­ных интересов.

3. Проверки исполнения законодательства проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих не­посредственного прокурорского реагирования.

4. При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следу­ющие меры прокурорского реагирования:

– опротестовывает правовые акты и решения (действия) республи­канских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных ор­ганов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных пред­принимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными ак­тами, отменяет их;

– освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;

– дает письменные указания по делам об административных право­нарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

– в установленном порядке вносит представления, выносит предпи­сания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организация­ми, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивиду­альными предпринимателями;

– вносит в порядке, установленном законодательными актами, пред­ложение о роспуске местного представительного органа в случае сис­тематического или грубого нарушения им требований законодательства;

– обращается в случаях, предусмотренных законодательными акта­ми, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организа­ций, общественных и государственных интересов;

– составляет протоколы об административных правонарушениях;

– выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производ­ства или о привлечении к материальной ответственности;

– выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;

– выносит постановления о возбуждении уголовного дела.

В необходимых случаях составляются информационные письма о состоянии законности в различных сферах жизнедеятельности государ­ства, которые Генеральным прокурором представляются Президенту Республики Беларусь. Помимо надзора, прокуроры решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государ­ственного, экономического, национального и культурного строительства.