Прокурорский надзор в Российской Федерации: правовое регулирование
В соответствии со ст. 71 Конституции России правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного феде- рального надзорного органа относится к исключительному ведению Рос- сийской Федерации. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются достаточно большим спектром правовых актов различной юридической силы.
Так, в ст. 129 Конституции Российской Федерации закреплено, что про- куратура России составляет единую централизованную систему с подчине- нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Она же в ст. 72 п. «л» установила, что кадры правоохранительных орга- нов, к каковым относятся и органы прокуратуры, находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Кроме того, ст. 83 п. «е» в числе полномо- чий Президента Российской Федерации выделяет его право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вно- сить предложение об освобождении последнего от должности. Что касается правовых норм, определяющих полномочия, организацию и порядок дея- тельности прокуратуры Российской Федерации, то здесь Основной закон страны содержит отсылку к федеральным законам.
При этом, безусловно, необходимо иметь в виду ст. 15 Конституции, которая относит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации к числу полно- правных актов национальной правовой системы и оговаривает, что в слу- чаях, когда международным договором Российской Федерации установ- лены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Так, деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяются международными договора- ми и соглашениями, регулирующими вопросы оказания правовой помо- щи. В частности, прокуратура Российской Федерации является полно-
правкой участницей Конвенции о правовой помощи и правовых отноше- ниях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенной в г. Минске 22.01.1993 государствами — участниками Содружества незави- симых государств.
Достаточно многочисленной сегодня является группа федеральных за- конов, закрепляющих полномочия прокуроров. Помимо собственно Закона о прокуратуре, который определил цели, стоящие перед органами проку- ратуры, их структуру и порядок функционирования, перечислил основные направления и участки деятельности прокуроров, упорядочил полномочия прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора, конкретизи- ровал порядок назначения на должности прокурорских работников и тре- бования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, регламентировал условия прохождения ими службы и их правовой статус, специфические полномочия, присущие прокурорам в рамках реализации отдельных функций, установлены другими законода- тельными актами, в числе которых следует выделить Уголовно- исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных право- нарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ4, гражданский процессуальный и ар- битражный процессуальный кодексы, Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»5.
Вторую группу законодательных актов представляют законы, в кото- рых прямо указано, что надзор за их исполнением осуществляется Гене- ральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему про- курорами. Это федеральные законы от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»6, от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и ряд других за- конодательных актов. Данное обстоятельство отнюдь не означает, что
1 Ратифицирована Федеральным законом от 04.08.1994 № 16-ФЗ//СЗ РФ. 1994. № 15. Ст.1684. (Опубликована в СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1472. Дополнена Протоколом от 28.03.1997, ратифицированным Федеральным законом от 08.10.2000 № 124-ФЗ//СЗ РФ. 2000. №41. Ст. 4036).
2 СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198. № 2. Ст. 227; № 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3803; 1999. № 12. Ст. 1406; 2001. № 11. Ст. 1002; № 13. Ст. 1140; № 26. Ст. 2589.
3 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч.1). Ст. 4921.
4 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 12. Ст. 1093.
5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
федеральные законы, в которых не говорится о надзорных полномочиях прокуроров, находятся вне поля их зрения, поскольку предметом проку- рорского надзора согласно упомянутой выше ст. 1 Закона о прокуратуре является исполнение всех действующих на территории Российской Феде- рации законов.
Давая характеристику законодательным актам, не будет лишним упо- мянуть и о решениях Конституционного Суда РФ, внесших определенные коррективы в правоприменительную практику, в том числе и по вопросам осуществления прокурорами своих полномочий. В частности, в решении по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой граж- данина Б.А. Кехмана1 Конституционный Суд РФ признал частично несо- ответствующей положениям Основного Закона оспариваемую норму. Аналогичное решение принято по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации2.
Следующую в порядке убывания юридической силы группу правовых актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Особенность та- ких документов заключается в том, что они носят ненормативный харак- тер, являясь в то же время достаточно важными для функционирования системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках полно- мочий, установленных подл, «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, принима- ются решения о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В свою очередь поста- новлениями Государственной Думы в соответствии с подп. «е» ч. 1 ст. 103 Основного закона объявляются акты амнистии, которые обяза- тельны для прокуроров и следователей, в производстве которых находят- ся уголовные дела в отношении лиц амнистируемой категории.
Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детали- зируются в указах Президента Российской Федерации, которым, в част- ности, утверждены Положение о координации деятельности правоохра- нительных органов по борьбе с преступностью3 и Положение о классных
6 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; 2000. № 46. Ст. 4537.
7 СЗ РФ. 2001. № 33. (ч. 1). Ст. 3418.
1 СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.
2 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.
3 Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
чинах прокурорских работников Российской Федерации. Кроме того, указами главы государства ненормативного характера производится при- своение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, а также награждение их почетным званием «Заслуженный юрист Россий- ской Федерации» и государственными наградами.
Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническим и социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются решениями Правительства РФ, которым, к примеру, издано постановление от 25.03.1996 № 352 «Об утверждении норм выдачи и описания знаков раз- личия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины».
Ограниченный рамками федерального законодательства круг вопросов, касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации проку- рорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами , субъектов Российской Федерации. Например, уставами г. Москвы и Мос- ковской области соответствующим прокурорам предоставлено право зако- нодательной инициативы. С учетом требований ст. 129 Конституции РФ о необходимости согласования с субъектами Российской Федерации назна- чаемых на должность прокуроров, в регионах приняты законодательные акты, в которых излагается порядок осуществления такой процедуры. Не- обходимость регламентации каждым субъектом Российской Федерации порядка дачи прокурором согласия на привлечение к ответственности де- путата регионального органа представительной власти предусмотрена Фе- деральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах органи-* зации законодательных (представительных) и исполнительных органов, государственной власти субъектов Российской Федерации»3.
Важную роль в организации деятельности органов прокуратуры игра* ют руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ. Издавая при* казы и указания, Генеральный прокурор РФ и его заместители ставят пе- ред нижестоящими прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяют приоритеты в их деятельности на перспективу, как правило, применительно к тому или иному направле- нию или участку работы. В качестве примера можно назвать отраслевые приказы от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за
1 Указ Президента РФ от 30.06.1997 № 659 // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.
2 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1457.
3 СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608; 2002.
№ 19. Ст. 1792. 56
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граждани- на», от 27.01.1997 №4 «Об улучшении организации работы прокуроров- криминалистов». В то же время довольно большое число приказов носят межфункциональный характер и нередко затрагивают практически все участки деятельности прокуратуры. В эту категорию входят приказы Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О разграничении ком- петенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» и от 24.12.2001 № 80 «О вве- дении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Фе- дерации». Такого рода организационно-распорядительные документы являются обязательными для исполнения всеми категориями прокурор- ских работников, которые прямо указываются в приказах и указаниях.
Прокуроры субъектов Российской Федерации в рамках предоставлен- ных им полномочий также издают управленческие документы, обязатель- ные для исполнения подчиненными им прокурорами и следователями.
Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права, которые служат целевому назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и про- курорского надзора как особой, закрепленной в Конституции Российской Федерации формы государственной деятельности.
Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность проку- ратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора. Последние имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юри- дическую природу и специальное назначение.
Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России по- следовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельнос- ти органов прокуратуры, утверждению в стране результативного проку- рорского надзора.
Как и российское законодательство в целом, законодательство о проку- рорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие, на наш взгляд, может идти по следующим направлениям: *«* повышения статуса прокуратуры как централизованного федераль- ного правозащитного надзорного органа, а также повышения ста- туса прокурорско-следственных работников;
*«* наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них
функций;
*3» повышения обязательности исполнения законных требований проку- роров, направленных на устранение и предупреждение нарушений за- конов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интере- сов физических и юридических лиц;
•I» более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуро- ров (процессуально — процедурных вопросов);
•5* усиления защиты (включая и физическую защиту) прокурорско- следственных работников от разного рода нежелательных воздей- ствий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и крими- нальных элементов.
Контрольные вопросы
1. Когда и с какой целью учреждена прокуратура в России?
2. Какую роль в становлении прокуратуры играло законодательство, регулирующее ее организацию и деятельность?
3. Перечислите основные нормативные акты, регулирующие органи- зацию и деятельность прокуратуры на различных исторических этапах.
4. Дайте характеристику действующему российскому законодательст- ву, регулирующему прокурорский надзор.
5. Поясните, какую роль в организации деятельности прокуратуры иг- рают правовые акты Генерального прокурора РФ.
6. По каким направлениям может идти дальнейшее развитие законода- тельства о прокурорском надзоре?
|