Угроза четвертая, связанная с отсутствием или затягиванием проведения правовой реформы.

Опасность эта реальна для многих государств, особенно, как я уже отмечал, для тех, которые сложились на постсоветском пространстве. Хотя говорить я буду, естественно, обращаясь прежде всего к российским проблемам.

Результаты, которые достигнуты в правовой сфере за постсоветскую эпоху, действительно значимы. Но одновременно эти результаты все еще далеки от тех необходимых стандартов, на которых держится демократическое правовое государство. И это обстоятельство тормозит реальное развитие России и создает разнообразные риски и угрозы.

Поэтому вполне оправдано ставить вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если не форсировать в стране правовую реформу, то и все остальные реформы с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Какое конкретное содержание я вкладываю в понятие «правовая реформа», и какие ее направления считаю приоритетными? Я бы выделил три основные задачи и одновременно направления правовой реформы. Они, на мой взгляд, таковы:

— правовая трансформация российского общества;

— трансформация и стабилизация системы права;

— реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения и обеспечения доступа граждан к правосудию.

Причем подчеркну, что это именно «триединая», системная задача, которую по всем направлениям необходимо решать комплексно и одновременно.

Для реализации этой триединой задачи необходимо, на мой взгляд, решить три крупные проблемы.

Первая проблема — качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще очень много некачественных законов.

Некоторые из принимаемых законов, увы, видимым образом противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательным для России общепризнанным принципам и нормам международного права.

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских «групп интересов». И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.

Недостаточная квалификация и опыт значительной части российских законодателей — это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в других парламентах заседают не только профессиональные юристы (хотя профессионалов там обычно все-таки гораздо больше). Как здесь быть?

Во многих странах этот вопрос уже давно решается путем тщательного обсуждения законопроектов в профессиональном сообществе и (публично!) в обществе в целом, затем в дискуссиях (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламента, и лишь после этого на общих парламентских дискуссиях.

Только так можно свести к минимуму возможность появления «плохих» законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.

Вторая проблема российского права — нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех «послереволюционных» форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, недавно принятые Кодексы — Уголовный, Уголовно-процессуальный, Налоговый и т.д. — в скором времени оказываются изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни дефекты исчезли, но появились другие. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые коллизии.

Стабильность Конституции и всей основанной на ней правовой системы — залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге — государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, — залог развития.

Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически — не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние «условия игры».

Третья проблема — отсталое правосознание и отсталое юридическое образование. Юридические кадры. в нынешней России крайне недостаточны и по количеству, и по качеству. Высококвалифицированные юристы — в острейшем дефиците. Юридическая наука, как таковая, не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И, в том числе поэтому, российских студентов-юристов нередко учат «праву вчерашнего дня». Между тем студентов необходимо обучать «праву завтрашнего дня» (концепция «опережающего юридического образования»).

Проблема юридического образования в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов. Они касаются и чиновников и предпринимателей, и военных, — всех без исключения российских граждан. То есть речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и «ликбезе». По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание: от полноценного современного правосознания юридического сообщества, через правосознание власти всех ветвей, — к массовому правосознанию.

Отдельно надо сказать о правосознании власти. Если власть будет стремиться создавать «под себя» удобное право, то любая правовая реформа станет не более чем фикцией.

Идеал правовой реформы — это единство массового правосознания и правосознания власти в стремлении, опираясь на достижения юридической науки, защитить правовое государство в современном неустойчивом, быстроменяющемся мире.

Такое единство достигается тогда, когда и массовое и властное правосознание осознает истину, которая заключается в том, что Конституция — это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Не случайно в буквальном переводе Конституция означает устроение.

У нас в России массовое правосознание пока находится в зачаточном, слабом и неуверенном, состоянии. В этих условиях риск ослабления конституционных принципов демократического правового социального государства – и вполне реален, и крайне опасен.

Нынешняя российская юридическая реальность – очень сложная и очень противоречивая реальность. В этой реальности острейшие мировые процессы и рушащиеся структуры международного права – вне сферы нашего контроля и решающего влияния.

В этой реальности налицо множество разрывов между оболочками властных, социальных и других институтов — и содержательным наполнением этих институтов. Множество разрывов между формой и содержанием. И Конституция, как важнейший правовой инструмент, — не может оказаться вне искажающего и трансформирующего влияния такой реальности.

Но именно в этой реальности и в этом контексте нам приходится жить сегодня. И именно в ней нам придется строить другую, более благополучную, реальность.

Строить, точно понимая необходимость единства права и правды. Строить, точно понимая, что Конституция— краеугольный камень такого единства.

Сейчас очень много говорят о различных типах безопасности, которым следует уделять особое внимание в мировом развитии. Я бы подчеркнул, что в этом ряду на особом месте должна стоять правовая конституционная безопасность – личности, общества, государства.

В заключение хотел бы сказать, что мы строим в России современное либеральное демократическое общество и рыночную экономику. Это, безусловно, требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом — должны обеспечить такую интеграцию. Обеспечить интеграцию — и одновременно не позволить размыть российский государственный суверенитет чужими интересами и правовым хаосом, ограничить права и свободы наших граждан.

Вопрос 2. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ

В рамках обсуждения процессуальных реформ процедуры в Конституционном Суде в их нынешнем развитии, как пред­ставляется, должны привлекать наименьшее внимание. Это объясняется тем, что конституционное судопроизводство в нашей стране является относительно новым и, может быть, менее всего нуждается в модернизации. Применительно к конституционному правосудию, как и при определении основ­ных черт любого судебного процесса, реформируя процедур­ные нормы, необходимо оценивать, насколько они как в их прежнем, так и в их проектируемом новом виде соответствуют конституционно заданной программе в данной области. Есть опасность, что осуществляемые реформы могут не вполне выдерживать эту конституционную рамку.

В первом из прозвучавших докладов были уже выражены опасения по поводу того, что в ходе многоотраслевой реформы, которая сейчас должна была бы набирать темпы, ряд конституционных принципов, напротив, искажается, и мы имеем некоторое ретроградное развитие. И я думаю, что надо говорить об этом и, может быть, значение такого рода обсуж­дений перспектив развития разных видов процедур, различ­ных видов юрисдикции в том и состоит, чтобы говорить об этом своевременно, предупреждая возможные ошибки законодателя.

Эта проблема для конституционного судопроизводства представляется, однако, не самой актуальной. Вся деятельность Конституционного Суда Российской Федерации основа­на конституционных нормах, которые непосредственно и статочно подробно определяют виды процедур в конституционном судопроизводстве, стороны, управомоченные на обращение, основные критерии допустимости обращений, перечень подлежащих проверке актов и юридическую силу судебных решений применительно к признанным неконсти­туционными законам, которые утрачивают силу, и к между­народным договорам, не подлежащим при подтверждении их противоконституционности введению в действие и примене­нию. Уникальность регулирования конституционного судопроизводства состоит именно в том, что все специфические параметры его процедур определяются специальными кон­ституционными нормами. Кроме того, Конституционный Суд как учреждение, включенное в систему судов, регламенти­рованное в главе Конституции Российской Федерации о судебной власти, естественно, следует всем тем принципам, которыми должна руководствоваться судебная власть в процессе ее реализации.

Можно говорить, конечно, об особенностях этих принципов в сфере конституционного правосудия. К примеру, принцип независимости судей здесь имеет более широкое значение, чем в других видах процедур, потому что судьи в конституционном судопроизводстве связаны только Конституцией Российской Федерации и своим собственным законом 5 Феде­ральным конституционным законом " О Конституционном Суде Российской Федерации". Проверяя другие акты, другие законы, они не могут быть связаны этими законами.

Можно говорить и о существенно более широком значении в конституционном судопроизводстве принципа коллегиаль­ности, который, как представляется, поднят на такой высокий уровень, что это реально обеспечивает подлинные цели коллегиального рассмотрения дел. В таких больших коллегиях, которые правомочны рассматривать дела в Конституционном Суде з состоящих из 19, 10 или 9 судей, и отсекаются крайние точки зрения, и решение, даже если оно является не максимально эффективным, все же всегда максимально защищено от возможной ошибки.

Особое значение в конституционном судопроизводстве приобретает также принцип гласности, поскольку в ходе открытых судебных заседаний реализуется социальный кон­троль в такой сфере, где помимо этого никакие другие формы контроля не существуют, поскольку конституционная юрис­дикция не имеет инстанционной системы. Социальный контроль, обеспечиваемый на основе гласного открытого рассмот­рения дел Конституционным Судом, фактически ориентирован не только на саму судебную деятельность, на обеспечение прозрачности в конституционном правосудии, но и на социальный контроль за теми участниками процесса, которые отстаивают в нем свои позиции. А это, как правило, такие конституционные органы, по отношению к которым социальный контроль в каких-либо других формах очень затруднен, поскольку здесь спорят представители высших органов законодательной и исполнительной власти. Не очень развиты, разнообразны и реальны те формы, в которых граж­данское общество может осуществлять такой социальный контроль за Парламентом или за деятельностью Правитель­ства. В конституционном же судопроизводстве как раз это существенно облегчено и может осуществляться с разных позиций, поскольку участниками процесса являются предста­вители власти, общества, правовой науки.

Анализируя процессы реформирования, нужно обозначить проблемы, которые, возможно, более, чем другие, могут быть предметом рассуждений, исходя из целей совершенствования конституционного правосудия. Хотя, в общем, представляет­ся необоснованным, что с неоправданным постоянством обна­руживается тенденция реформировать именно эту область. Можно привести, однако, немало примеров, которые свиде­тельствуют, с моей точки зрения, о том, что это не пойдет на пользу, и как минимум не является действительно необходимым.

Долго обсуждается вопрос о том, что решения Конституционного Суда должны подвергаться проверке, которая в конституционном судопроизводстве отсутствует, поскольку эти решения в силу Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации" окончательны и не подлежат обжалованию. Идея пересмотра решений Конституционного Суда, с моей точки зрения, малоплодотворна, потому что, во-первых, необходимо ответить на вопрос о том, чему будет служить такой пересмотр — решению правовых вопросов, или все-таки, политическим баталиям. И во-вторых, встает вопрос о проверке и последующих решений, принимаемых в области конституционной юрисдикции; в конституционном правосудии пока нет внутри одного суда двух инстанций. И это, с моей точки зрения, является положительным момен­том, потому что, когда внутри одного суда существуют две инстанции, то это обычно не может обеспечить объективный контроль.

Если призывать к тому, чтобы такую же инстанционную систему создать внутри Конституционного Суда, что послед­ствия не могут быть положительными. Разделив Конституци­онный Суд на две инстанции, в качестве первой рассматри­вая, допустим, его палаты, в качестве второй — его Пленум, мы провоцировали бы судей Конституционного Суда на то, чтобы они стремились к постановке вопроса о пересмотре своих собственных решений, тем более, что для их принятия не характерно единогласие, дали бы повод не достигшим консенсуса политическим властным структурам отступать от принятых позиций, ориентировали бы и Конституционный Суд в целом на то, что он может в зависимости от политичес­кой конъюнктуры менять свои подходы к оценке конституци­онного смысла закона и к толкованию Конституции Российс­кой Федерации как таковой.

Вторая идея, которая тоже представляется неплодотвор­ной, хотя вероятнее всего будет реализована, это идея, свя­занная с заслуживающей одобрения озабоченностью исполне­нием решений Конституционного Суда. Этот вопрос, конечно же, не содержит в себе чего-то особенного в сопоставлении с вопросом об исполнении законов вообще. Если не действуют механизмы исполнения законов, значит нет и эффективного механизма исполнения решений Конституционного Суда. Главной отличительной чертой решений Конституционного Суда является то, что акт, признанный на основе такого решения не соответствующим Конституции Российской Фе­дерации, лишается юридической силы, что не требует ника­кого подтверждения другими государственными органами и должностными лицами. Решение Конституционного Суда должно исполняться независимо от дальнейшего поведения законодателя. Внесет законодатель изменения в " плохой" закон, лишенный юридической силы, или нет — все равно неконституционная норма применению не подлежит — она устранена из правового поля.

Однако в проектах, которые сейчас предложены законода­телю и обсуждались в Государственной Думе, существуют нормы, которые имеют целью внести изменения в Федераль­ный конституционный закон " О Конституционном Суде Российской Федерации". В них предусмотрено, что после того, как Конституционный Суд вынес свое решение и признал определенную норму неконституционной, у Правительства возникает обязанность в течение двух месяцев внести проект закона по данному вопросу в законодательное собрание. Причем остается без ответа вопрос: " Обязательно ли в случаях, когда неконституционная норма лишена юридической силы, вносить проект на эту же тему? " Возможно, что она вообще не нужна и ее аннулирование не создает пробела в правовом регулировании. Между тем, возникает обязанность Прави­тельства в течение определенного срока подготовить и внести законопроект. В ряде случаев для этого есть основания, когда без дополнительного регулирования выйти из ситуации невозможно. Но это не универсальная ситуация и поэтому универсальная обязанность Правительства инициировать законопроект означает одновременно и планирование некоторой бесполезной деятельности Правительства как субъекта законодательной инициативы.

Далее проблема еще более усложняется. Согласно предлагаемым изменениям законодательный орган обязан следовать этим инициативам и, проявляя конституционное " послушание" решениям Конституционного Суда, должен принять новое законодательное регулирование в течение какого-то ограниченного времени, допустим, в течение 6-ти месяцев.

Вряд ли с такими предложениями можно соглашаться, потому что они возлагают на законодательный орган дополни­тельные обязанности. В отличие от обычной системы сдержек и противовесов, действующей в отношениях между органами различных ветвей власти, закрепляется прямая обязанность законодателя принимать акты, в том числе и тогда, когда ни социальные потребности, ни политическая целесообразность, ни политический консенсус, из которых законодатель обыч­но исходит, этого не требуют. В таких условиях нельзя рас­считывать на то, что результаты законотворчества могут быть положительны. Да, и вопросы подобного рода в самом консти­туционном правосудии совсем не являются столь насущными, чтобы было необходимо их незамедлительное решение путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде. Если даже признать, что для осознания Правительством его собственной ответственности по инициированию законотворческой процедуры необходимо дополнительное нормативное регулирование, то его следо­вало бы предпринять соответственно в Федеральном консти­туционном Законе " О Правительстве Российской Федерации".

Но вот, что представляется важным, хотя и не было пред­ложено в проектах модернизации конституционного право­судия, это вопрос о допустимости письменного производства в Конституционном Суде. Конституционное судопроизводство по своей сути не устанавливает факты, а занимается анализом исключительно нормативного материала, содержатель­ным сопоставлением конституционных нормативных текстов и текстов норм в актах более низкого уровня. Оно может иногда при решении некоторых вопросов вполне обходиться без открытого устного разбирательства. Например, в условиях, когда в конституционном процессе нет сторон, потому что они могут не являться на заседание, отказаться от участия в нем и по закону никто не может принудить их к этому. Тогда, собственно, какой, о чем и между кем идет устный спор? Есть лишь письменное обращение в Конституционный Суд, с одной стороны, и позиция законодателя, которая уже вы­ражена в законе, с другой. В этих условиях не имеет никако­го смысла вынуждать Конституционный Суд к проведению всей процедуры устного разбирательства 5 просто нечего демонстрировать публике. Тогда судебное разбирательство представляет собой ни что иное, как совещание судей, ход и содержание которого, естественно, должны быть ограждены от разглашения требованием соблюдать тайну совещания, а гласный и устный процесс в таких случаях ничего дать не может.

Однако наши законодатели и при принятии Федерального конституционного закона о Конституционном Суде 1994 года были резко против возможности разрешить Конституционно­му Суду з при отказе сторон участвовать в заседании 5 свес­ти процедуру фактически к совещанию судей. Я полагаю, что еще долгое время мы к этому не придем, хотя это было бы целесообразно, и несмотря на то, что элементы письменного производства, в отличие от других видов судебной юрисдик­ции, характерны для законодательства других государств прежде всего в области конституционного правосудия.

В связи с реформированием всех видов судопроизводства важны общие вопросы, как бы выносимые за скобки отрас­левого процессуального права. Их решение должно сказы­ваться на конституировании и уголовной, и гражданской, а арбитражной, и административной юрисдикции. Эти общие вопросы, во многом обусловленные конституционными максимами правосудия, воплощаясь в отраслевом законодатель­стве, обогащают его и в то же время содержательно разви­вают принципы правосудия как особого вида государственной деятельности. Речь идет, прежде всего, о связи процессуаль­ной реформы во всех видах юрисдикции с положением и пол­номочиями судебной власти как таковой, ее независимостью от других ветвей власти, ее задачами обеспечить независи­мость судей при принятии каждого конкретного решения в любой судебной процедуре.

Хочу обратить внимание на то, что процессуальные нор­мы могут существенно менять саму суть правосудия в любом виде юрисдикции. Практика конституционного судопроизводства обнаруживает ряд таких болевых точек во всех видах процедур, которые надлежало бы устранять в ходе реформ. Их можно назвать, пусть и без особенно тщательной классификации.

Определение предмета судопроизводства часто сужает необходимые пределы судебной защиты. В результате в кон­ституционном судопроизводстве прямо не предусмотрена проверка таких имеющих нормативный характер актов как акты амнистии или квази-нормативных разъяснений Плену­мов высших судов при том, что и какие-либо иные судебные процедуры их проверки не существуют. Но судебная власть не может устраняться из какой бы то ни было сферы деятель­ности государства, поскольку именно осуществляемый ею контроль обеспечивает необходимую систему сдержек и про­тивовесов в духе разделения властей.

Судебные процедуры не могут строиться на инициативе самих судов, так же, как никто из потенциальных участни­ков процедур не может быть против своей воли, по решению государственных структур или законодателя вынуждаем к защите своих интересов в суде. Это относится ко всем видам судопроизводства, хотя не вполне осознано ни обществом, ни законодателем. Между тем инициатива Конституционного Суда постоянно востребуется обществом з для исправления любого негативного положения: " Куда смотрит КС? Почему исправляет только то, что оспорено? Почему не дает консуль­таций при подготовке проектов? " и это постоянные удивления.

В уголовном судопроизводстве, благодаря решениям Конституционного Суда, исключен институт возбуждения уголов­ных дел судом, но в принятых проектах УПК и поправок к закону о статусе судей он возрождается в процедуре возбуждения уголовных дел в отношении самих судей.

В гражданском судопроизводстве с большими возражени­ями встречается отрицание права прокурора по собственной инициативе без согласия заинтересованных лиц обращаться в суд для защиты их интересов.

При таких подходах справедливое правосудие как метод разрешения конфликтов между субъектами, имеющими рав­ный статус, перед беспристрастным судом, исчезает. Меняется и статус самого суда, который вынуждается работать за законодателя или за исполнительную власть, либо должен вмешиваться в частные дела помимо воли заинтересованных субъектов.

Такой подход к инициированию судебных процедур менял бы и сущность правосудия как правового средства разреше­ния конфликтов, возникающих между субъектами-носителями прав.

Определенное отступление от этого представляют собой также правоприменительные и законодательные усилия в процессе конституирования административной юрисдикции, направленные на то, чтобы признавалось право на обраще­ние в суд за защитой от незаконных действий и решений не в отношении нарушенного права, а, так сказать, в абстрак­тном порядке, в общих интересах, по принципу: " не нравится акт, значит можно обжаловать его в суд, хотя бы он и не подлежал применению к заявителю". Однако констуирование судебных процедур на основе таких подходов также лиша­ет правосудие его сущности н целей как средства разреше­ния реальных правовых конфликтов. Оспаривание актов бе­зотносительно к их применению в конкретных делах может быть отнесено к правомочиям только узкого круга субъектов, специально ответственных за правопорядок. Иначе носители субъективных прав в конкретных правоотношениях могли бы лишиться реальной возможности получить защиту действи­тельно нарушенного права, так как суды не в состоянии были бы обеспечивать это, занимаясь в значительных масштабах абстрактным контролем. Из недопустимости этого исходит и конституционное правосудие, которое может быть востребо­вано гражданином лишь для проверки закона, примененно­го или подлежащего применению в его конкретном деле. Иначе не мог бы быть обеспечен реальный доступ к суду.

Явная профанация судебных процедур, искажающая и существо правосудия, и статус судебной власти, в ряде слу­чаев связана с возложением на суды вместо реального конт­роля лишь функций формального регистратора. Такого рода процедурные нормы уже не раз признавались Конституци­онным Судом противоречащими конституционному праву на судебную защиту в разных отраслях законодательства, а именно в законах о банкротстве, о приватизации, об оперативно-розыскной деятельности, в УПК и др. В связи с проек­тируемым расширением задач судебного контроля в уголовном процессе реальна опасность таких рецидивов, если ни законодатель, ни сами суды не примут достаточных мер, обеспечивающих каждый раз разрешение судом вопроса по существу и обоснованность решений. Без этого судебные процедуры не отвечают требованиям справедливого правосу­дия, не могут служить эффективным средством защиты от незаконных мер, в том числе таких как задержание, арест, принудительное помещение в медицинские учреждения и т.д. Во всех случаях в любых судебных процедурах содержание решения не может быть продиктовано ничем кроме закона, сам же закон не должен лишать суд его дискреционных пол­номочий, касается ли это оценки фактов или выбора предус­мотренных санкций. Иначе суд перестает быть судом.

Особым аспектом этой проблемы является обязательность решений и указаний вышестоящих судов, связывающих ни­жестоящие судебные инстанции в разрешении конкретного дела. К примеру, если нижестоящие суды априори лишают­ся по закону возможности не согласиться с ранее выработан­ной по другим делам позицией вышестоящего суда, то исче­зает действенный механизм исправления судебной практики, не говоря уже о том, что общая позиция всегда может быть недостаточно ориентирована на конкретные обстоятельства. С этой точки зрения невозможно согласиться с предложенным в проекте Арбитражно-процессуального кодекса таким новым основанием отмены решений как их несоответствие решению вышестоящего арбитражного суда. Конечно, этот последний может отменить решение нижестоящего, но мотивом отме­ны должна быть незаконность или необоснованность по суще­ству. Решение проверяется каждый раз на соответствие кон­кретным обстоятельствам дела, а не на соответствие другим судебным решениям. Иное регулирование процедурных и инстанционных взаимоотношений в судебной системе способ­но по сути ликвидировать независимое правосудие.

Изложенные общие требования к процедурам правосудия, вытекающие из Конституции РФ, получили уже достаточную конкретизацию в решениях Конституционного Суда. Сформу­лированные им правовые позиции обязывают законодателя и в ходе процессуальных реформ, поскольку данное в консти­туционном судопроизводстве толкование конституционных норм и конституционного смысла отраслевого закона не может быть отвергнуто без изменения Конституции и вне свя­зи с развитием правовых позиций самого Конституционного Суда. Конституционное правосудие опосредует и определяет, таким образом, конституционные параметры процессу­альных реформ.