Экологическая политика и международное сотрудничество. Мировое сообщество обеспокоено угрозой глобальных изменений климата

В.И. Данилов-Данильян,

президент МНПУ

КЛЮЧЕВЫЕ ШАГИ ПО РАЗВИТИЮ ТОРГОВЛИ КВОТАМИ НА ВЫБРОСЫ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ

Мировое сообщество обеспокоено угрозой глобальных изменений климата. Некоторые возможные последствия таких изменений просчитаны, они окажут крайне неблагоприятное воздействие на хозяйство многих стран, на глобальную экономику, а довольно многочисленные малые островные государства могут просто исчезнуть с лица Земли.

Известны ли данные, обеспечивающие этим опасениям научную основу, а не характер апокалиптических видений? Такие данные есть. Имеется достоверная, достаточно точная информация о химическом составе атмосферы примерно за 300 млн. лет и, соответственно, о динамике и темпах изменения химического состава атмосферы за этот период. Мы можем с полной научной достоверностью гарантировать, что та скорость изменения концентрации углекислого газа, которая наблюдаются в атмосфере в течение последних ста лет, абсолютно беспрецедентна, ничего подобного за последние 300 млн. лет на Земле не было. Причина этих изменений совершенно очевидна: это антропогенные выбросы углекислого газа, а заодно и других газов, в том числе парниковых, продуктов техногенной цивилизации, человеческого хозяйства. Представляют ли такие изменения действительную опасность? На этот счет существуют разные системы аргументации. Самая известная - та, которая у всех на устах, связана с парниковой моделью земного климата. С моей точки зрения, этот аргумент заслуживает всяческого внимания, но не является самым убедительным. Дело в том, что с полной достоверностью мы не можем еще утверждать, действует парниковая модель или нет, иными словами, меняется земной климат из-за роста концентрации парниковых газов в атмосфере в предполагаемыых пределах в соответствии с этой моделью или как-то иначе. Для достоверного ответа на этот вопрос нужно, по крайней мере, с десяток лет тщательных наблюдений и научных обобщений.

Но в нашем распоряжении есть другой аргумент, который мне представляется на 100% убедительным, а именно: с помощью достаточно простых выкладок, которые приведены уже в целом ряде научных публикаций, можно показать, что за последние 100 лет радикальным образом произошло отклонение от равновесного режима в земной атмосфере, в климатической системе. Если раньше биота как океана, так и суши поглощала углекислый газ, то сейчас, по итоговым показателям, эта функция выполняется только океаном. Экосистемы суши (естественно, включая и человека) больше выделяют С0₂, чем поглощают. Хуже того, деформированные человеком, возмущенные (как говорят в физике и кибернетике) экосистемы суши по итоговым показателям выделяют С0₂, вместо того, чтобы поглощать его.

Рост концентрации парниковых газов в атмосфере – отнюдь не единственное явление, вызванное деятельностью человека и приводящее к разбаллансировке климатической системы. Следует указать также на изменение влагооборота (прежде всего, из-за массового сведения лесов) и изменение альбедо (по той же причине, а также вследствие опустынивания, распашки огромных территорий и пр.).

Это изменение равновесного режима представляет собой исключительно угрожающий фактор. И независимо от того, по какому из возможных сценариев будут развиваться дальнейшие события, человечество столкнется с катастрофическими последствиями, если не остановит процесс отклонения климатической системы от равновесия. Будет ли это происходить в соответствии с парниковой моделью, или какими-то другими, неизвестными нам путями, ничего хорошего от этого процесса ждать нельзя. Поэтому не вызывает никаких сомнений, что те тенденции, которые привели к достоверно установленному, доказанному отклонению от равновесия в климатической системе Земли, должны быть устранены.

Именно эту цель - восстановление нарушенного баланса в атмосфере по углекислому и другим парниковым газам - в конечном счете, преследует Конвенция по предотвращению климатических изменений. Этой цели были посвящены многочисленные дебаты, сопровождавшие подготовку Конвенции для конференции в Рио-де-Жанейро и последующий процесс, с ней связанный, - конференции в Берлине, Киото, Буэнос-Айресе. Совершенно очевидно, что изменение климата - проблема, глобальная во всех отношениях. Во-первых, инициированный людьми процесс разбалансировки климатической системы имеет глобальный характер, его последствия будут касаться всех и каждого, каждой страны, каждого человека. Во-вторых, каждая страна и каждый человек причастны к причинам, обусловившим этот процесс. Таким образом, и причины, и следствия касаются всех. И, в-третьих, как всегда в подобных случаях, проблема должна решаться всем миром. Она требует глобальных усилий и глобальной координации.

Следует с сожалением констатировать, что человечество еще не научилось инициировать глобальные усилия и координировать их. Какую глобальную проблему ни взять, мы увидим, что усилия по ее решению очень резко дифференцируются в зависимости от страны и всевозможных прочих обстоятельств. Это справедливо для любых способов измерения усилий по затратам или по результатам, в валовых или удельных показателях и пр. Причем независимо от того, какие взять удельные показатели: в расчете на душу населения, на миллион долларов валового внутреннего продукта, на тысячу или миллион гектаров территории и т.д.

Как следовало бы координировать усилия при решении глобальных проблем? На первый взгляд, очень просто. По идее просто, сложно по реализации. Нужно понять, какие средства человечество должно применить для решения глобальной проблемы, распределить финансирование, необходимое для реализации этих средств между государствами в соответствии с их экономической мощью, а затем направить их туда, где они дают наибольшую отдачу с точки зрения решаемой проблемы.

По этой элементарной логике, если мы собираемся сокращать выбросы парниковых газов, то нужно, во-первых, понять, какие меры необходимы, во-вторых, где взять тербуемые финансовые средства. Даже если ответ на первый вопрос не очень ясен, то ответ на второй не вызывает сомнений: прежде всего и главным образом в богатых странах, тем более что именно они в наибольшей степени ответственны за нарушения равновесия в климатической системе. А использовать средства следует там, где на доллар затрат получается наибольший экологический эффект. Как измерять экологический эффект, в данном случае очевидно: это сокращение выбросов парниковых газов или увеличение их поглощения экосистемами. Результаты практически эквивалентны, хотя пути их получения различны: в первом случае речь идет о социальных действиях и мероприятиях в хозяйственных системах, во втором - об увеличении ассимиляционных способностей экосистем, которым надо возвратить возможности нормального, неугнетенного существования.

На мой взгляд, идея торговли квотами на выбросы парниковых газов является пока единственной, вполне адекватно соответствующей специфике решения глобальных проблем. И здесь дело не только в экологии. Я уверен, что этот подход можно распространить и на другие глобальные проблемы, возникающие перед человеком, помимо охраны окружающей среды.

Торговля квотами является блестящей идеей, которая позволяет на практике реализовать международное взаимодействие при решении глобальных проблем и обладает целым рядом достоинств. Для этой идеи очень существенна исходная позиция - торговля квотами на выбросы может стать реальностью только в том случае, если государства возьмут на себя обязательства по сокращению выбросов парниковых газов, прежде всего углекислого газа. Если обязательств никто не берет, то идея заведомо оказывается мертвой.

Что такое взятие обязательств в данном случае? Это признание своей ответственности - шаг в высшей степени гуманный и благородный. Если люди, страны, человечество в целом не способны к таким шагам, то можно не сомневаться в его дальнейшей судьбе - она совершено, очевидна, она трагична. У нас есть шансы уцелеть в мире, который мы пока лишь разрушаем, только тогда, когда народы, страны и вся цивилизация проявят способность к таким шагам.

Итак, первый шаг - взятие обязательств. За этим шагом уже следуют чисто экономические следствия. Если взяты обязательства, то появляются экономические задачи, решение которых требует определенных средств. Проблема глобальная, и мы имеем полное право не привязывать обязательства, взятые отдельными странами, к их собственной территории. Раз проблема глобальная, то не так уж важно, в какой отрасли, в какой стране, в каком климатическом поясе будут осуществлены меры, которые приведут либо к сокращению выбросов парниковых газов, либо к увеличению их поглощения естественными экосистемами. Важно, чтобы осуществляемые меры были экологически эффективны. Таким образом, адрес обязательства и адрес мероприятия могут быть разными.

Если мы договорились об обязательствах и о том, что адреса у обязательств и у мероприятий, предпринимаемых во исполнение этих обязательств, могут быть разные, то дальнейшее выглядит достаточно просто. Тот, кто взял обязательства, естественно, должен поставить перед самим собой вопрос о том, каким образом дешевле всего выполнить обязательство. Дешевле всего - это то же самое, что найти такое мероприятие, при реализации которого на единицу вложенных средств будет максимальная экологическая отдача. Это - основное условие, при котором может быть сформирован рынок, та самая задача, которую с момента своего образования рынок решает каждый день и каждый час: есть средства и надо найти, куда их вложить, чтобы получить максимальный эффект.

Конечно, рынок квот - специфический. Во-первых, он международный; во-вторых, эффект измеряется через экологический показатель; в-третьих, необходимое условие формирования рынка - обязательства и т.д. Но сам по себе механизм чисто рыночный, и, похоже, он сможет решать такие задачи, которые априори кажутся нерыночными.

Есть известный термин, который родился именно при попытках построения механизмов решения глобальных экологических проблем: совместное осуществление (joint implementation). Торговля квотами на выбросы парниковых газов - это блестящая реализация принципа совместного осуществления в опоре на рыночные механизмы. И именно это заставляет меня утверждать, что идея торговли квотами на выбросы имеет самые лучшие перспективы в сравнении со всеми остальными, известными мне, подходами к механизмам решения глобальных проблем.

Идея совместного осуществления сама по себе совсем не нова. Если в ней и есть что-то новое, то только область применения - международные обязательства. Она состоит в том, что если две или несколько стран приняли на себя какие-либо обязательства (в соответствии с международной договоренностью), то их легче выполнить, если действовать совместно, рассматривая взятые обязательства (или их часть) и соответствующие меры как общее дело. При всей элементарности идеи сказать, что в прошлые времена ее применяли в международной практике, никак нельзя. У человечества, несомненно, есть еще не используемые резервы рационализации межгосударственных взаимодействий.

Для пояснения рассмотрим пример на материале проблемы климатических изменений. Для экономистов этот пример, да и сама идея совершенно элементарны. Но рынок квот интересует не только экономистов, и мне придется попросить у них извинения за столь тривиальный материал.

Страна А должна сократить годовые выбросы углекислого газа на величину а тонн, страна В - на величину b тонн. Страна А уже потратила значительные средства на энергосбережение, поэтому новые вложения дают не слишком значительную экологическую отдачу (все " сливки" сняты), и снижение годовых выбросов диоксида углерода на 1 тонну обходится здесь в m долл. инвестиций.

Страна В только начинает серьезные инвестиции в энергосбережение, здесь затраты на 1 тонну снижения выбросов - п долл., причем n“m. Ясно, что если страны выполняют обязательства независимо, то они потратят am+bn долл. (в предположении, что зависимости затрат от объема сокращения выбросов в рассматриваемых пределах [0, а+Ь] линейны). Если сокращение выбросов осуществить только в одной из двух стран, а именно в стране В (там, где дешевле), то затраты составят (a+b)n и будет " получена" экономия (am+bn)-(a+b)n=a(m-n) долл.

Вполне возможно, что А, вместо того, чтобы за am долл. провести необходимые мероприятия у себя дома, потратит an долл. в стране В с таким же экологическим эффектом; тем самым В получит an долл. инвестиций, а А сэкономит a(m-n) долл. на выполнении своих обязательств.

Однако такие инвестиции, скорее всего, будут иметь не только экологическое значение, поскольку преимущества новых технологий обычно имеют комплексный характер. Поэтому вполне возможно участие в таких инвестициях и страны В. Например, А оплатит долю k, где 0< k < 1, а В долю 1-k. Тогда для выполнения обязательств А по сокращению выбросов в объеме а тонн будут произведены инвестиции в объеме an долл. на территории В, причем А оплатит из них kan долл., а страна В потратит (1-k)an долл.

Конечно, в последнем случае в стране В поднимется большой шум, критики будут говорить об ограблении более развитым государством А менее развитого В, которое, несмотря на свое отставание, по непонятной причине платит (1-k)an долл. за выполнение передовой страной А ее обязательств. Бог с ними, с критиками. Между прочим, инвестиции в связи с обязательствами А могут удачно комплексироваться с мерами, предпринимаемым В по выполнению ее собственных обязательств (сокращение выбросов на b т, для чего потребуется bn долл. инвестиций), и тогда сотрудничество принесет этой стране не просто kan долл. инвестиций, а еще больше выгод.

Эти тривиальные формулы и рассуждения иллюстрируют чрезвычайно важную, хотя и очень простую мысль: природоохранное (и, очевидно, не только природоохранное) сотрудничество может быть взаимовыгодным. При понимании этого факта и наличии доброй воли остаются две проблемы.

Первая: предусмотреть в международном соглашении (в нашем случае - о сокращении выбросов парниковых газов) возможность подобных взаимодействий, т.е. совместное выполнение (фактически - допустимость выполнения своих обязательств через прямое или косвенное участие в соответствующих мероприятиях на чужой территории). В случае глобальной экологии все полезные результаты (в частности сокращение выбросов парниковых газов), где бы и кем бы они ни были получены, в конечном счете как бы идут в общую копилку. Поэтому для решения данной проблемы требуется только одно: вовремя заметить ее. К счастью, заметили.

Вторая: найти процедуры определения мер, обеспечивающих выполнение обязательств всех участвующих сторон, и объема финансового участия каждой стороны в реализации этих мер. Естественно, процедуры должны быть объективными, регулярными, убедительными, справедливыми. Никаких процедур, кроме рыночных, которые хотя бы приближались к соответствию всем этим требованиям, пока не известно. Следовательно, надо найти способ использования рыночных механизмов в данном случае. Торговля квотами на выбросы парниковых газов -именно такой способ.

Первая простейшая иллюстрация торговли квотами вытекает из предыдущего примера. Он может быть интерпретирован следующим образом: страна А вместо сокращения выбросов у себя дома принимает участие в финансировании подобных мер в стране В, покупая у нее квоту на выброс в объеме а тонн за kan долл., т.е. по kn долл. за тонну. (Естественно, ряд немаловажных финансовых моментов здесь вынужденно игнорируется.)

Эта схема торговли квотами - не единственно возможная. Страна может иметь как бы априорный " запас выбросов", когда установленный для нее предел не только не превышен в данный момент, но и не достигнут.

Именно такова ситуация в России (а также на Украине и в некоторых других посткоммунистических странах). Тогда разница между этим пределом и текущим уровнем выбросов составляет квоту, которую на данный год можно продать, казалось бы, без ограничений. " Казалось бы" потому, что продавец квоты не будет полностью свободен в расходовании получаемых денег, он будет стеснен условием тратить их только на цели энергосбережения или иные меры, направленные на снижение выбросов парниковых газов либо увеличение поглощающей способности экосистем.

Основными агентами на рынке квот будут предприятия, фирмы (хотя в принципе возможно и участие стран и даже их объединений). Не все детали ясны относительно того, как " транслировать" национальные обязательства в условия, определяющие выход отдельных предприятий на рынок как в качестве продавцов, так и в качестве покупателей. Неясен и упомянутый вопрос об ограничениях на использование получаемых средств продавцами квот. Требуются специальные меры контроля как за выбросами, так и за соблюдением устанавливаемых правил торговли, иначе рынок квот может оказаться финансовым механизмом, который не будет содействовать достижению тех целей, ради которых его формируют. Но каковы бы ни были допускаемые участники, ограничения и формы контроля, цена квот на выбросы парниковых газов будет определяться именно как рыночная, уравновешивающая спрос и предложение.

Противники организации рынка квот на выбросы парниковых газов, признающие необходимость серьезных мер по предотвращению климатических изменений, предлагают в качестве альтернативного средства налог на выбросы парниковых газов. Эта мера давно рассматривается экологами и экономистами, в частности, она была в центре внимания на дискуссиях, которые проходили на конференции " Окружающая среда для Европы" в Люцерне (1994). Сначала эта идея казалась привлекательной и довольно легко реализуемой. Годы идут, практически нигде эта идея эффективно не работает, интерес к ней заметно упал. Почему? Рассмотрим только главный (не считая водяного пара) из парниковых газов - углекислый. Остальные даже в совокупности резко уступают диоксиду углерода. Кроме того, хлорфторуглероды регулируются другими соглашениями, окислы азота токсичны и их выбросы в принципе облагаются платежами за загрязнение окружающей среды, метан как топливо представляет значительную ценность и борьба с его потерями экономически достаточно обусловлена, а с метаном сельскохозяйственного происхождения ситуация настолько неясна, что рассматривать его в качестве примера при анализе механизмов регулирования выбросов просто некорректно, и т.д.

Выбросы диоксида углерода пропорциональны количеству сожженного топлива. С одной стороны, очень удобно: не надо измерять выбросы, достаточно вести учет сжигаемого топлива. С другой стороны, плата за выбросы углекислого газа становится просто дополнительным налогом на топливо (со всеми неизбежными следствиями и возражениями, которые в 2000 г. достигли по-истине критического уровня). Конечно, такой налог в принципе мог бы способствовать энергосбережению, но вряд ли значительно, как показывает опыт использования платежей за загрязнение окружающей среды. Для этой цели гораздо более эффективным оказывается нормирование, особенно в сочетании с экономическими демпферами при использовании норм. (Рынок квот на выбросы, между прочим, - пример мягкого демпфирующего механизма при введении норм, т.е. взятии странами обязательств по сокращению выбросов диоксида углерода.) Нет ясного способа использования средств, поступающих от сбора подобного налога. Конечно, их необходимо направлять на финансирование мер по энергосбережению, но как? Методом централизованного планирования? Не удается эффективно распределять средства, когда применяют этот метод.

Сравним механизм налога на выбросы углекислого газа (т.е., фактически, экологического налога на сжигаемое топливо) с альтернативным ему механизмом торговли квотами на выбросы и по другим признакам. На мой взгляд, по всем " номинациям" торговля квотами выигрывает. В самом деле, торговля квотами выступает как средство достижения количественно определенной цели: заданного для каждой страны снижения выбросов. При введении налога цель ясно не выражена, а если ее формально и поставить (те же проценты сокращения), то налог никак операционально не будет связан с ней.

Помимо непосредственной связи с механизмом достижения, целепо-лагание при торговле квотами имеет еще одно достоинство, очень важное в международных делах: обязательства берутся странами-участницами добровольно; конечно, при этом есть и политические игры, и конкуренция, и попытки давления, и т.п., но все равно - принцип добровольности доминирует, а отмеченные сопровождающие моменты наблюдаются во всех без исключения схемах международного взаимодействия.

Еще одна номинация - связь с рыночным механизмом. При полной очевидности этой связи в случае торговли квотами, для налога она совсем закрыта фискальным туманом.

О хорошей обратной связи параметров механизма торговли квотами (это простое следствие его рыночной сути) с продвижением к его конечной цели уже сказано выше. У налогового механизма такой связи практически нет. Чтобы в этом случае на международном уровне отслеживать сигналы обратной связи и реагировать на них, нужны умные, грамотные и честные чиновники, да еще из разных стран, да еще придерживающиеся одинаковых взглядов и подходов (к оценке событий в сфере изменений климата, к проявлениям неблагополучия в фискальной сфере, к рассмотрению взаимных претензий стран).

В дополнение к сказанному надо отметить, что для сбора массового налога необходима армия чиновников на национальном уровне, а торговля квотами - децентрализована, требуется лишь необходимый минимум контролеров, определяемый не внутристрановым механизмом, а физической сутью контролируемого процесса и тем, что взаимодействия происходят на международном уровне.

Придумать такую номинацию, где победу надо присудить налогу, я не смог, сколько ни старался. Итак, на мой взгляд, используемая в последние годы для некоторых международных договоров идея совместного осуществления - несомненное достижение в практике многосторонних договоров, новая страница в истории межгосударственных взаимодействий. Торговля квотами на выбросы парниковых газов - интересный, перспективный способ реализации этой идеи для важного специального случая.

В заключение хочу еще раз подчеркнуть, что было бы неправильно в идее рынка торговли квотами искать какие-то проявления эгоистичных национальных интересов. Это способ решения общей проблемы. Такой способ, при котором каждый участник может найти свой экономический интерес. А без экономического интереса ни одна проблема еще не только не была решена, но и не была поставлена. Так уж устроен наш человеческий мир. Очень много неясного с организацией этого рынка. Кто должен быть агентами на этом рынке? Я думаю, что и предприятия, и страны, и группы стран. Причем как в качестве продавцов, так и в качестве покупателей. Чем меньше ограничений на внутреннюю структуру рынка будет введено, тем эффективнее он будет работать. Нужно обеспечить такую его работу, которая гарантировала бы максимальную свободу рыночным силам на том пространстве, которое им отведено.

Как экономист, я этой проблемой интересуюсь давно, по крайней мере три десятка лет. И когда в бывшем Советском Союзе все время рассуждали о том, каким образом надо подправлять рыночные силы, чтобы они работали не стихийно, а на достижение сознательно поставленных целей, я всегда говорил о том, что рыночные силы не надо подправлять, надо определить пространство, на котором они должны быть свободны. Регулирующее вмешательство должно быть до рынка, а не внутри рынка. Надо поставить основные вехи, которыми определяется пространство свободного действия рыночных сил. Не уверен, что я перечислил все такие вехи, может быть, нужны дополнения, но ни в коем случае не нужно придумывать средства, которыми внутри этого пространства рыночные силы будут подменяться или корректироваться. Внутри этого пространства, повторю еще раз, они должны быть свободны. Рынок, если область его действия определена правильно, является самым эффективным механизмом, который умеет извлекать ресурсы оттуда, где, казалось бы, их нет, и получать эффект там, где мы его, может быть, даже и не ожидали.