Les pouvoirs à l'égard du Parlement.

Le Pré sident peut convoquer le Parlement en session extraordinaire sur un ordre du jour dé terminé à la demande du Premier Ministre ou de la majorité des parlementaires. A ce titre, il a la faculté de reruser une demande de session extraordinaire comme l'ont fait le Gé né ral de Gaulle en 1960 ou M. Mitterrand en 1983. Il peut é galement reruser l'inscription d'un point à l'ordre du jour comme l'a fait M. Mitterrand qui a rerusé d'inscrire à l'ordre du jour d'une session extraordinaire l'abrogation de la loi Falloux en 1993. A noter que depuis la ré vision constitutionnelle de 1995, ce Parlement é tant en session ordinaire d'octobre à juin, les sessions extraordinaires ne peuvent ê tre convoqué es qu'en juillet, aoû t, septembre. La premiè re session extraordinaire aprè s la ré vision de 1995 a é té convoqué e, sur proposition du Gouvernement Jospin, le 15 septembre 1997, anticipant ainsi de quinze jours la session ordinaire.

E. — Les pouvoirs dans le domaine judiciaire.

1. Le Pré sident est garant de l'indé pendance de l'autorité judiciaire (article 65). A ce titre, il pré side le Conseil supé rieur de la magistrature dont, avant 1993, tous les membres é taient nommé s par lui. Depuis la ré vision constitutionnelle du 23 juillet 1993, il a perdu ce pouvoir de nomination.

Le Conseil supé rieur gè re la carriè re des magistrats. Il donne un avis conforme sur les nominations des magistrats du siè ge et un avis sur les nominations des magistrats du parquet. Il est composé de deux formations. Celle compé tente pour les magistrats du siè ge est composé e de cinq magistrats du siè ge, d'un du parquet, é lus par leurs pairs, d'un Conseiller d'É tat dé signé par le Conseil d'É tat et de trois personnalité s, n'appartenant ni au Parlement, ni à la magistrature, nommé es respectivement par le Pré sident de la Ré publique. le Pré sident de l'Assemblé e nationale et le Pré sident du Sé nat. Celle compé tente pour les magistrats du parquet est composé e de la mê me maniè re si ce n'est que la proportion de magistrats du siè ge et de magistrats du parquet y est inversé e. La ré forme accroî t ainsi l'indé pendance de la magistrature. En Juillet 1996. une controverse est né e sur le point de savoir si le Pré sident de la Ré publique disposait du droit de vote lors des sessions du Conseil supé rieur. Jusqu'à pré sent, il n'a pas fait usage d'un tel droit. En avril 1998.

le Gouvernement a adopté un projet de ré forme du Conseil supé rieur de la Magistrature qui touche à la composition de celui-ci ainsi qu'a son rô le en ce qui concerne le Parquet.

2. Le Pré sident de la Ré publique dispose du droit de grâ ce qui dispense le condamné de l'exé cution totale ou partielle de sa peine.

F. — La pré sidence du Conseil des Ministres.

Le Pré sident pré side les ré unions hebdomadaires du Conseil des Minisires. Il les convoque et en fixe l'ordre du jour. Il accorde la parole et tire les conclusions des dé libé rations.

§ 4. — La responsabilité du Pré sident.

Conformé ment à la pratique du ré gime parlementaire, la Constitution consacre le principe de l'irresponsabilité du Pré sident de la Ré publique pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. La seule exception est le cas de la haute trahison. Cependant, l'accroissement des pouvoirs pré sidentiels amè ne à s'interroger sur la permanence de la rè gle de l'irresponsabilité politique.

A. — La haute trahison.

La haute trahison doit ê tre entendue comme un manquement grave et dé libé ré du Pré sident à ses obligations, telles que dé finies par la Constitution.

Dans ce cas, le Pré sident est mis en accusation par une ré solution voté e en termes identiques par les deux chambres à la majorité absolue. L'affaire est alors instruite par une commission composé e de magistrats à la Cour de Cassation. Si cette commission estime que les charges le justifient, le Pré sident est alors renvoyé devant la Haute Cour de Justice composé e de douze dé puté s et de douze sé nateurs. L'arrê t rendu est insusceptible de recours. Il peut prononcer la dé ché ance du Pré sident.

Cette procé dure d'une lourdeur exceptionnelle ne saurait ê tre utilisé e que dans des cas d'une extrê me gravité.

B. — L'apparition d'une responsabilité politique.

La rè gle de l'irresponsabilité é tait justifié e par la faiblesse des pouvoirs pré sidentiels et par l'existence de l'obligation du contreseing ministé riel pour tous les actes du Pré sident. Dans ces conditions, si la responsabilité du Pré sident ne pouvait ê tre mise en cause pour ses propres actes, celle du Gouvernement pouvait l'ê tre en raison du contreseing.

Or. sous la Cinquiè me Ré publique, certains actes du Pré sident sont exempté s du contreseing. Il existe donc une né cessaire responsabilité politique du Pré sident pour ces actes.

Elu au suffrage universel, le Pré sident est en fait responsable devant le peuple. Cette responsabilité peut jouer de diffé rentes faç ons.

Tout d'abord, bien entendu. la candidature à une ré é lection entraî ne un jugement des é lecteurs sur l'action du Pré sident. Ensuite, et cela a é té la pratique du Gé né ral de Gaulle, le Pré sident peut mettre en jeu sa responsabilité en posant la question de confiance au peuple lors d'une consultation ré fé rendaire. De la mê me maniè re, une dissolution, qui fait suite à une crise ministé rielle, peut aussi aboutir à une mise en jeu de la responsabilité pré sidentielle dè s lors que les é lecteurs envoient à l'Assemblé e nationale une majorité hostile au Pré sident. Dans ce dernier cas, on aboutit à une situation de cohabitation dans laquelle les pouvoirs du Pré sident sont limité s par une interpré tation stricte de la Constitution.

En ré sumé, dè s lors que le Pré sident agit, il ne peut se soustraire au jugement des é lecteurs.

Conclusion

L'importance des fonctions pré sidentielles té moigne de la place pré pondé rante qui lui est accordé e dans les institutions. Selon l'article 5, «Le Pré sident assure, par son arbitrage, le fonctionnement ré gulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'É tat. Il est garant de l'indé pendance nationale, de l'inté grité du territoire, du respect des accords de Communauté et des traité s».

L'existence de pouvoirs sans contreseing lui permet d'exercer son arbitrage par le choix du Premier Ministre, la dissolution, le ré fé rendum et le recours aux pouvoirs de l'article 16 en cas de crise.

Mais. la Constitution de 1958 ne pré voyait que des interventions ponctuelles du Pré sident dans des moments importants de la vie nationale. Cependant. on ne gouverne pas par la nomination du Premier Ministre, la dissolution ou le ré fé rendum. Le Pré sident ne peut donc. avec ses pouvoirs sans contreseing, intervenir dans la gestion courante des affaires de l'É tat pour faire valoir son point de vue.

La ré vision de 1962 confè re au Pré sident une autorité qui lui permet d'intervenir dans les actes politiques essentiels de l'exé cutif.

On a beaucoup discuté de l'existence de pouvoirs «ré servé s» au Pré sident de la Ré publique. Si l'on entend par-là, l'existence de pouvoirs que le Pré sident exercerait seul, on se trouve renvoyé à l'é numé ration de l'article 19 de la Constitution. Si l'on veut viser des domaines dans lesquels l'influence pré sidentielle serait pré pondé rante, la situation est diffé rente selon que l'on se trouve ou non en pé riode de cohabitation. Lorsque majorité parlementaire et pré sidentelle coï ncident, le Pré sident peut, en raison des liens é troits qui l'unissent au Premier Ministre, privilé gier certains domaines dans lesquels son intervention sera dé cisive, le Premier Ministre mettant en œ uvre les orientations pré sidentielles aprè s avoir, le cas é ché ant, fait valoir son point de vue. En pé riode de cohabitation, le Pré sident est renvoyé à ses pré rogatives constitutionnelles. Il interviendra alors plus particuliè rement en matiè re de dé fense et de relations exté rieures, domaines dans lesquels la Constitution lui accorde certaines compé tences. Pour le reste, il peut, bien entendu, faire valoir son opinion tant au sein du Conseil des Ministres que devant l'opinion publique et tenter ainsi d'exercer une influence sur les dé cisions. L'idé e de domaine ré servé, qui date de la Pré sidence du Gé né ral de Gaulle, n'est plus aujourd'hui d'actualité. Dans sa dé claration du 14 juillet 1997. le Pré sident Chirac a confirmé qu'il n'existait pas de domaine ré servé, mais qu'il serait attentif à la place de la France dans le monde, à l'acquis europé en et aux acquis sociaux. «Sur tous ces points-là, le Pré sident de la Ré publique se doit d'ê tre extrê mement vigilant pour s'assurer que rien n'est fait qui puisse mettre en cause ces grands principes sur lesquels sont finalement fondé s ceux de la Ré publique».

Section 1. — Le Gouvernement

L'é tude des pouvoirs pré sidentiels pourrait donner l'impression que le Gou-vememeni ne Joue qu'un rô le secondaire. Il n'en est nen. En effet, si la Pré sident intervient de maniè re essentielle dans la dé cision et parfois dans l'impulsion. il ne dispose pas des moyens juridiques et administratifs qui lui permettraient de pré parer les dé cisions, de les exé cuter et de gé rer quotidiennement l'Etat. Le Pré sident n'intervient pas non plus dans le processus lé gislatif. Compte tenu de ces contraintes, il faut une volonté forte et une grande persé vé rance à la Pré sidence pour faire aboutir une ré forme. C'est dire que. sans le concours du Gouvernement, la Pré sidence n'a pas les moyens de conduire la politique voulue par le Pré sident.

Ceci se manifeste clairement pendant les pé riodes de cohabitation au cours desquelles le Pré sident est ramené à une conception stricte de son rô le d'arbitre. Mais. mê me dans les autres cas, le Pré sident doit tenir compte de l'opinion du Gouvernement, sauf à demander au Premier Ministre de pré senter sa dé mission.

Comme le dé clarait le Premier Ministre Georges Pompidou en 1964:

«... je ne saurais continuer ma tâ che, ni porter mes responsabilité s qu'autant que je suis ou que je serai pleinement d'accord sur tous les aspects de la politique qu'il m'appartient d'ailleurs de conduire au fur et à mesure des é vé nements avec le Gouvernement dont je dirige l'action».

§ 1. — L'organisation du Gouvernement.

Le Gouvernement est un collè ge solidaire. Il est responsable collectivement devant l'Assemblé e nationale et la responsabilité politique individuelle des ministres ne peut ê tre engagé e. Cette solidarité est é galement marqué e par le fait que le dé part du Premier Ministre entraî ne celui du Gouvernement dans son ensemble. La consé quence de la solidarité est qu'un ministre qui ne pourrait plus donner son approbation à la politique gouvernementale, devrait dé missionner s'il ne voulait pas en assumer la responsabilité devant le Parlement et l'opinion.

La collé gialité exige que les ministres participent à la prise des dé cisions qui engagent l'exé cutif, car on ne saurait ê tre solidaire sans avoir eu l'occasion d'exprimer son point de vue.

A. — La structure du Gouvernement.

A l'exception du Premier Ministre, et du Garde des Sceaux en ce qui concerne la vice-pré sidence du Conseil supé rieur de la Magistrature, la Constitution ne contient aucune disposition relative à la structure gouvernementale. Il appartient donc à chaque Gouvernement de dé finir sa structure, le nombre de ministres qui le composent et leurs attributions.

1. — Le Premier Ministre.

L'article 21 confie au Premier Ministre le soin de diriger l'action du Gouvernement. Le Chef du Gouvernement dispose donc d'une autorite sur les ministres dont il propose la nomination au chef de l'É tat. Il lui appartient é galement de proposer leur ré vocation en cas de manquement à la solidarité gouvernementale (cf. par exemple la ré vocation de M. Servan-Schreiber en 1974 ou celle de M. Madelin en 1995) ou de tout autre comportement incompatible avec l'appartenance au Gouvernement. Il peut arriver que, pour é viter une ré vocation, le ministre concerné pré sente sa dé mission ou que la ré vocation d'un ou de plusieurs ministres soit dissimulé e par un remaniement gouvernemental global.

— Le Premier Ministre dispose, en cas de dé saccords entre membres du Gouvernement, du pouvoir de trancher ceux-ci par son arbitrage. C'est par exemple le cas des arbitrages rendus au moment de la pré paration du budget sur les diffé rends qui opposent le ministre des finances aux autres ministres ou encore, sous ré serve de l'intervention é ventuelle du Pré sident de la Ré publique, des arbitrages rendus sur les conflits à propos de la dé finition de la position franç aise dans les dé bats du Conseil des ministres de l'Union europé enne.

En cas d'absence du Premier Ministre, un dé cret signé par le Pré sident et contresigné par lui peut confier son inté rim à un ministre. L'inté rimaire exerce la plé nitude des attributions du Premier Ministre.

De son cô té. le Premier Ministre peut supplé er le Pré sident de la Ré publique pour la pré sidence d'un Conseil des ministres sur dé lé gation expresse et sur un ordre du jour dé terminé.

2. — Les ministres d'É tat.

Le titre de ministre d'É tat est un titre honorifique confé ré à certains membres du Gouvernement, à raison de leur personnalité ou du fait qu'ils repré sentent, au sein du Gouvernement, une sensibilité politique particuliè re.

3. — Les ministres.

Ils sont chargé s de la gestion d'un dé partement ministé riel et prennent part au Conseil des Ministres.

4. — Les ministres dé lé gué s.

Ils sont placé s auprè s du Premier Ministre ou d'un ministre et exercent leurs attributions par dé lé gation du membre du Gouvernement auquel ils sont rattaché s. Ils disposent de services sur lesquels ils exercent leur autorité. Ils participent au Conseil des Ministres.

5. — Les secré taires d'É tat.

Ils sont placé s auprè s du Premier Ministre ou d'un ministre et ils exercent leur activité par dé lé gation de celui-ci. Ils ne participent en principe au Conseil des Ministres que pour les affaires qui relè vent de leurs attributions. Leur contreseing sur les textes relatifs à leurs attributions doit ê tre accompagné de la signature du ministre auprè s duquel ils sont placé s. Le Gouvernement formé par M. Balladur ne comportait pas de secré taires d'É tat.

tableau VI

B. — Les formations gouvernementales.

La principale de ces formations est le Conseil des Ministres qui constitue le point de passage obligé de toutes les dé cision importantes. Il se ré unit une fois par semaine, gé né ralement le mercredi, sous la pré sidence du Pré sident de la Ré publique.

Le Conseil de cabinet n'a pas d'existence constitutionnelle. Il ré unit les ministres sous la pré sidence du Premier Ministre. Les conseils de cabinet sont rares sous la Cinquiè me Ré publique, car compte tenu de la pré pondé rance pré sidentielle, on voit mal le Gouvernement se ré unir hors la pré sence du Pré sident. Ils ne retrouvent d'inté rê t qu'en pé riode de cohabitation.

Les comité s interministé riels sont consacré s à une question dé terminé e et ré unissent les ministres inté ressé s par cette question. Les comité s permettent de coordonner l'action des ministres et sont le lieu où le Premier Ministre rend ses arbitrages.

Les conseils restreints ré unissent, sous la Pré sidence du chef de l'É tat. un nombre limité de ministres concerné s par un problè me spé cifique.

§ 2. — Le statut des ministres.

Le statut des ministres est dominé sous la Cinquiè me Ré publique par la question des incompatibilité s. En outre, l'actualité a conduit le constituant à modifier le ré gime de la responsabilité pé nale des ministres.