B. — L'évolution postérieure à 1962.

L'é lection du Pré sident de la Ré publique au suffrage universel direct ne change pas, en elle-mê me, la nature du ré gime puisque subsiste la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Cè nes, le mode d'é lection confè re au chef de l'É tat une forte lé eitimité, mais un monarque constitutionnel ne dispose-t-il pas é galement d'une lé gitimité aussi forte bien qu'elle ne doive rien au suffrage et tout au principe monarchique?

Ce qui a changé, ce ne sont pas les pouvoirs du Pré sident, mais la pratique. La pré sidence paraî t absorber les pouvoirs du Gouvernement. Cette perte d'indé pendance du Gouvernement varie selon les hommes et les majorité s au pouvoir, mais elle n'en est pas moins importante dans tous les cas.

La raison est moins d'ordre juridique que politique. Le Pré sident é lu au suffrage universel direct apparaî t comme le vé ritable chef de la majorité dè s lors qu'il y a coï ncidence entre majorité parlementaire et majorité pré sidentielle. II est l'é lu de la nation tout entiè re alors que les parlementaires, bien que thé oriquement repré sentant la nation dans son ensemble, ne sont que les é lus des dé partements. Sa lé gitimité est donc supé rieure.

Ce qui fait la force du Pré sident, c'est l'unité de la majorité. D'ailleurs, la Pré sidence est moins forte lorsque la majorité est divisé e comme ce fut le cas sous la Pré sidence de M. Giscard d'Estaing.

// suffit cependant que les deux majorité s ne coï ncident plus pour que la Pré sidence soit limité e dans son action et que l'on en revienne à une application stricte du texte de la Constitution, comme le montrent les deux expé riences de cohabitation de 1986 à 1988, de 1993 à 1995 et depuis 1997.

La nature juridique du ré gime reste bien parlementaire, mais en pé riode de coï ncidence des majorité s, ce fait est occulté par une pré pondé rance pré sidentielle dont l'effet est amplifié par l'importance que lui donne une couverture mé diatique importante.

Section 3. — La ré vision de la Constitution

La procé dure normale de ré vision est dé crite dans l'article 89 de la Constitution. Cependant l'emploi, à cette fin, en 1962. de l'article 11 a cré é une nouvelle voie dont la conformité à la Constitution a é té contesté e. Dans tous les cas, la ré vision est limité e dans son objet puisqu'elle ne peut porter sur la forme ré publicaine du Gouvernement (art. 89). Elle ne peut intervenir à certaines pé riodes: atteinte à l'inté grité du territoire (art. 89), inté rim de la Pré sidence (an. 7), pé riode d'application de l'article 16 (interpré tation donné e par le Conseil constitutionnel dans sa dé cision du 2 septembre 1992).

§ 1. — La voie de l'article 89.

Cette voie comporte plusieurs phases.

A. — L'initiative de la ré vision appartient aux parlementaires et au Pré sident de la Ré publique sur proposition du Premier Ministre. Le Pré sident a donc besoin de l'accord du Premier Ministre pour dé poser un projet de ré vision, mais le Pré sident ne peut prendre de lui-mê me l'initiative d'une ré vision.

B. — La discussion et le vote de la ré vision sont effectué s dans les deux chambres. Le texte doit ê tre voté dans des termes identiques, ce qui implique une navette entre l'Assemblé e nationale et le Sé nat jusqu'à ce qu'un accord soit trouvé. Contrairement à ce qui se passe dans le cadre de la procé dure lé gislative ordinaire, le Gouvernement ne peut interrompre la navette par la convocation d'une commission mixte paritaire. L'arme de la question de confiance (article 49. aliné a 3) pour obtenir l'approbation implicite du texte par l'Assemblé e est inutile puisqu'il faut en tout é tat de cause l'accord du Sé nat devant lequel le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité. Il en ré sulte qu'aucune modification n'est possible sans 1 accord du Sé nat.

C. — L'approbation dé finitive du texte suit des voies diffé rentes selon qu'il s'agit d'un projet ou d'une proposition de ré vision.

— La proposition doit ê tre dans tous les cas soumise au ré fé rendum.

— Le projet est soumis au ré fé rendum à moins que le Pré sident ne dé cide de le faire approuver par le Congrè s des dé puté s et Sé nateurs. Le Congrè s qui ré unit l'ensemble des parlementaires siè ge ù Versailles. Il statue à la majorité des trois cinquiè mes des suffrages exprimé s.

Le Pré sident est donc maî tre de l'opportunité de poursuivre la procé dure aprè s l'approbation du texte dans les deux Chambres. Ainsi. Georges Pompidou n'a jamais donné suite à son projet de ré vision sur le quinquennat aprè s qu'il ait é té adopté par les deux chambres. A.-t-il é galement le choix du moment? Les opinions sont partagé es sur ce point. Certains considè rent que le projet devient caduc aprè s expiration d'un certain dé lai. Cependant, en 1963, le vote par le Congrè s de la modification de la date des sessions parlementaires (article 28) est intervenu trois ans aprè s l'approbation dans les deux chambres alors qu'une Assemblé e avait é té renouvelé e.

Le projet de ré vision, dé posé par le Pré sident Mitterrand devant le Sé nat en 1993, pré voyait la suppression de la distinction entre le ré gime des projets et celui des propositions. Le Pré sident aurait eu dans tous les cas le choix entre le Congrè s et le ré fé rendum, ce qui aurait ouvert la voie du Congrè s aux propositions de ré vision.

§ 2. — La voie de l'article 11.

En 1962. la ré forme du mode d'é lection du Pré sident de la Ré publique a é té obtenue par un ré fé rendum organisé conformé ment à l'article 11 de la Constitution. Le Pré sident de la Ré publique avait trouvé là un moyen de contourner l'opposition sé natoriale. Le recours à cette procé dure a é té vivement critiqué par ceux qui estimaient que la voie de l'article 89 é tait exclusive de toute autre.

A. — En faveur du recours à l'article 11. on a fait observer que celui-ci permet le recours au ré fé rendum pour tow projet (sous-entendu de loi ordinaire, organique ou constitutionnelle) portant sur l'organisation des pouvoirs publics (ce qui inclut les pouvoirs publics constitutionnels).

De plus. l' 'é quilibre des pouvoirs impliquerait que puisqu'il existe une voie parlementaire de ré vision, celle de l'article 89. il doit é galement exister une voie gouvernementale qui serait celle de l'article 11.

De la mê me maniè re, l'article 3 de la Constitution pré cise que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses repré sentants et par la voie du ré fé rendum. L'article 89 correspondrait à la voie des repré sentants, l'anicle lia celle du ré fé rendum.

Enfin, en application de la rè gle du parallé lisme des formes, la Constitution qui a é té adopté e par le peuple sur proposition du Gouvernement peut ê tre ré visé e de la mê me maniè re.

B. — Les adversaires du recours à l'article 11 font observer que l 'article 89 constitue la procé dure gé né rale de ré vision de la Constitution. Dè s lors qu'une procé dure spé ciale aurait é té institué e, celle-ci devrait indiquer expressé ment qu'elle dé roge à l'article 89, ce qui est le cas de l'article 85 relatif à la revision des dispositions de la Constitution relatives à la Communauté; mais non celui de l'article 11 qui ne peut dè s lors ê tre utilisé pour une ré vision constitutionnelle.

Sur le plan du texte mê me de la Constitution, l'article 11 traite à es projets de loi et l'article 89 des projets de ré vision, ce qui montre bien que ces articles couvrent des domaines diffé rents. De la mê me maniè re, l'expression «organisation des pouvoirs publics» ne pourrait ê tre é tendue jusqu'à couvrir les pouvoirs publics constitutionnels, notion reconnue par la Constitution puisque l'article 16 fait ré fé rence à la notion de «pouvoirs publics constitutionnels». On peut penser que l'article 89 concerne les pouvoirs publics constitutionnels et l'article 11, les autres.

La ré fé rence à l'é quilibre des pouvoirs dans le cadre de la ré vision n'est pas convaincante. Aprè s tout, l'article 89 contient bien deux voies de ré vision possibles selon qu'il s'agit de propositions parlementaires ou de projets de l'exé cutif. Il en va de mê me de la thè se du parallé lisme des formes qui amè ne à confondre les notions de pouvoir constituant originaire et de pouvoir constituant institué. Le parallé lisme des formes n'est pas applicable ici parce que le pouvoir constituant institué est un pouvoir subordonné qui doit respecter les limites qui lui ont é té imposé es par le pouvoir constituant originaire et ne peut s'affranchir de la procé dure de ré vision pré vue par la Constitution.

C. — Une coutume constitutionnelle. Au fond, il semble bien que le recours à l'article 11 n'é tait pas pré vu par le constituant et a constitué un moyen de fortune pour é viter le veto sé natorial.

On a tiré argument du pré cé dent de 1962 pour soutenir qu'une coutume constitutionnelle s'é tait cré é e. C'est d'ailleurs l'opinion du Pré sident Mitterrand qui estime que le recours à l'article 11 est lé gitimé par l'usage, é tabli et approuvé par le peuple franç ais. Outre qu'il est douteux que les conditions de formation de la coutume aient é té reunies, on a vu plus haut que le recours à la coutume constitutionnelle pour modifier la Constitution soulè ve des objections sé rieuses dans le cas de Constitutions é crites.

Cependant, il est difficile de sanctionner une ré vision opé ré e par la voie de l'article 11. Le Conseil constitutionnel estime, en effet, que ne possé dant que des compé tences d'attribution, il ne peut se prononcer sur une loi ré fé rendaire (dé cisions du 6 novembre 1962 et du 2 septembre 1992).

Sur la suggestion du comité consultatif pré sidé par le Doyen Vedel. le Pré sident de la Ré publique avait proposé, dans le projet dé posé devant le Sé nat en 1993, d'exclure l'utilisation de l'article 11 pour ré viser la Constitution. En revanche, il proposait la cré ation d'une voie pour surmonter l'opposition d'une des deux chambres dans le cadre de l'article 89. Le Pré sident pouvait, en effet, soumettre un projet ou une proposition au ré fé rendum dè s lors que le texte avait é té adopté à la majorité des trois cinquiè mes par l'une des deux chambres. Une telle ré forme a peu de chances d'ê tre accepté e par le Sé nat qui perdrait le droit de veto que lui confè re la procé dure actuelle. Mais. c'est pré cisé ment l'existence de ce droit de veto qui peut rendre politiquement iné vitable le recours, constitutionnellement contestable, à la procé dure de l'article 11.

S 3. — La querelle de la supra-constitutionnalité.

La doctrine s'est interrogé e sur l'existence d'une hié rarchie entre les normes constitutionnelles. Existait-il des normes supra-constitutionnelles qui s'imposeraient au pouvoir constituant et seraient ainsi à l'abri d'une ré vision?

Pour les partisans d'une telle thè se (notamment les professeurs Ardant et Riais), l'idé e irouve appui dans le texte mê me de la Constitution qui prohibe les ré visions touchant à la forme ré publicaine de l'É tat, mais feraient é galement l'objet d'une prohibition identique, certaines valeurs fondamentales de noire systè me politique, comme, par exemple, certains droits fondamentaux. De la sorte. est assuré e la pé rennité des principes fondateurs.

Par contre, pour des auteurs comme le doyen Vedel ou le Pré sident Luchaire. le constituant dispose de la plé nitude du pouvoir de ré vision dè s lors qu'il exerce celui-ci dans le respect des formes prescrites par la Constitution (ces formes pouvant elles-mê mes faire l'objet d'une ré vision). Mê me la prohibition tenant à la forme ré publicaine du Gouvernement pourrait ê tre levé e par une ré vision de la disposition qui la contient. On trouve ici l'expression d'un strict positivisme.

Dans sa dé cision 92-312 du 2 septembre 1992 relative à la ratification du traité sur l'Union europé enne, le Conseil constitutionnel a considé ré que le pouvoir constituant é tait souverain et qu* «il lui est loisible d'abroger, de modifier ou de complé ter des dispositions de forme constitutionnelle, en respectant bien entendu les rè gles de forme qui lui sont imposé es par la Constitution.

§ 4. — Les ré visions de la Constitution de 1958.

La Constitution de 1958 a é té ré visé e à dix reprises. Ces revisions sont d'iné gale importance:

— Ré vision des dispositions relatives à la Communauté franç aise en I960.

— Ré vision du mode d'é lection du Pré sident de la Ré publique en 1962. Cette ré vision fondamentale a é té opé ré e par la voie de l'article 11.

— Ré vision des dates des sessions parlementaires en 1963.

— Ré vision des modes de saisine du Conseil constitutionnel en 1974. Cette ré vision constitue un progrè s important sur la voie de l'É tat de droit.

— Ré vision de certaines modalité s relatives à l'é lection pré sidentielle en 1976.

— Ré vision de la Constitution afin de permettre la ratification du traité sur l'Union europé enne en 1992.

— Ré vision relative à la ré forme du Conseil supé rieur de la magistrature et à la cré ation de la Cour de Justice de la Ré publique en 1993.

— Ré vision relative au droit d'asile en 1993.

— Ré vision de l'article 11 en 1995 pour é tendre le champ des questions pouvant ê tre soumises à ré fé rendum et mettre en place une session unique du Parlement.

— Ré vision pour donner compé tence au Parlement pour se prononcer annuellement sur les lois de financement de la Sé curité sociale en 1996.

Cinq ré formes importantes ne sont pas allé es à leur terme:

— Ré forme du Sé nat et des ré gions repoussé e par le peuple par ré fé rendum en 1969.

— Passage du Septennat au Quinquennat en 1973. La ré vision a é té voté e par les deux Assemblé es, mais le Pré sident de la Ré publique n'a pas poursuivi la procé dure qui reste suspendue.

— Ré forme du ré gime des supplé ants en 1974 qui est é galement suspendue.

— Ré forme permettant le recours au ré fé rendum en matiè re de liberté s publiques en 1984. La ré forme s'est heurté e au veto du Sé nat.

— Ré forme permettant la saisine du Conseil constitutionnel par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité en 1990 qui a é choué pour les mê mes raisons. Cette ré forme a é té soumise à nouveau aux Assemblé es en 1993 en mê me temps que la revision des dispositions sur le Conseil supé rieur de la magistrature et la Cour de justice de la Ré publique. Le Gouvernement et les Assemblé es se sont accordé s sur la suppression des dispositions relatives au Conseil constitutionnel.

Enfin, en 1992, le Pré sident de la Ré publique a rendu public un ensemble de modifications de la Constitution qui ont é té soumises à un comité consultatif pré sidé par le Doyen Vedel. Le comité a rendu son rapport le 15 fé vrier 1993. Sur la base de ce rapport, deux projets ont é té dé posé s sur le bureau du Sé nat. Le premier a abouti à la ré vision sur le Conseil supé rieur de la magistrature et la Cour de justice de la Ré publique, les dispositions relatives à la cré ation d'une exception d'inconstitutionnalité ayant é té é carté es. Le second qui comporte de nombreuses modifications sur l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics n'a pas é té examiné.

Le mouvement de ré forme constitutionnelle semble s'accé lé rer puisqu'on 1998, ce n'est pas moins de cinq ré formes constitutionnelles qui sont envisagé es:

— modification de la composition et du rô le du Conseil supé rieur de la Magistrature dans le cadre de la ré forme de la situation du parquet;

— modification du statut de la Nouvelle-Calé donie;

— interdiction du cumul d'une fonction ministé rielle et d'un mandat local;

— modification de la Constitution pour permettre la ratification du Traité d'Amsterdam;

— é tablissement de la parité hommes-femmes.

En juillet 1998. s'agissant de la ré forme du Conseil supé rieur de la Magistrature, du statut de la Nouvelle-Calé donie et de la parité hommes-femmes, les projets avaient é té dé posé s et sont à l'examen. Le texte relatif à l'é galité entre les hommes et les femmes vise à ajouter à l'article 3 de la Constitution l'aliné a suivant: «La loi favorise l'é gal accè s des femmes et des hommes aux fonctions politiques».

CHAPITRE II. — L'EXÉ CUTIF

Conformé ment à la logique parlementaire, l'exé cutif est dualiste et les pouvoirs sont partagé s entre un Pré sident de la Ré publique é lu au suffrage universel direct et un Gouvernement nommé par le Pré sident et responsable devant le Parlement.

Plan. — Section 1. — Le Pré sident de la Ré publique. Section 2. — Le Gouvernement.