Система федеральных органов исполнительной власти

В нормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия " система" и " структура". Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия " система" и " структура", закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.

Однако при определении понятий " система" и " структура" органа исполнительной власти допускается путаница.

Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий - " система" и " структура", объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Итак, под системой в общефилософском смысле понимается " объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места".

Из других определений также вытекает, что система - это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними.

Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

Структура - способ связи " внутренних связей и отношений системы". Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств.

Структура системы позволяет:

1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей;

2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.

Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия " система" и " структура" ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по " вертикали" и " горизонтали" на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.

" Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент, - " острова" и отдельные " островки" власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти".

Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы.

Таким образом, под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции понятие " система органов исполнительной власти" отграничивается от понятия " орган исполнительной власти". В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции.

Понятие " система органов исполнительной власти", закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

Таким образом, система органов исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие " система органов исполнительной власти" характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции).

Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией против центробежных устремлений некоторых местных " элит".

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.77 Конституции). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами.

В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

В рамках федеральных органов исполнительной власти можно выделить два уровня, которые включают:

· руководящие органы (Правительство РФ);

· органы государственной администрации (министерства и иные ведомства).

Государственная администрация представляет собой административный аппарат, непосредственно реализующий государственную политику, цели и приоритеты, определяемые в решениях руководящих органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.

В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма.

На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов.

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти.

Как считает В.Г. Вишняков: " Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах".

Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части.