Этика оказания влияния и проблема регулирования лоббистской деятельности

Лоббизм (от англ. lobby — кулуары) — в широком смысле слова — деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных комму­никаций в органах власти.

Говоря о сложившейся в современной России практике лоббистской деятельности (которую в европейских странах принято называть «этикой оказания влияния»), многие специалисты с тревогой констатируют, что у нас под лобби­рованием нередко понимается деятельность государствен­ных и муниципальных служащих, что в большинстве стран считается недопустимым. Если посмотреть рейтинги лоб­бистов, которые публиковались некоторыми российскими газетами, говорил на открытых парламентских слушаниях по проблемам парламентской этики в декабре 2000 г. Дирек­тор правового отдела Фонда развития парламетаризма в России А. С. Автономов, то нетрудно обнаружить, что среди лоббистов зачастую значатся люди, реально принима­ющие решения. По справедливому замечанию ученого, это положение ненормально, если учесть, что в большинстве стран лоббирование означает не что иное, как деятельность негосударственных организаций, различного рода обще­ственных и других некоммерческих организаций, которые отстаивают интересы определенных слоев населения.

Подобная ситуация в целом сохранялась и в последу­ющие годы. В качестве подтверждения данного тезиса можно привести проведенное в июле-августе 2008 г. Комитетом по связям с органами государственной власти IABC/Russia и Независимым институтом изучения новой экономики (НИИНЭ) в сотрудничестве с Консалтинговой Группой «Р1Ютект» экспертное исследование на тему ««Лоббизм и GR в современной России». Экспертный опрос проводился среди ведущих специалистов в области связей с органами государственной власти крупнейших российских компаний и отраслевых объединений в нефтегазовой, табачной, транс- портно-логистической, инвестиционно-банковской, стра­ховой, телекоммуникационной, фармацевтической, авиа­ционной и компьютерной отраслях. Большинство экспертов отмечали, что понимание лоббизма на Западе и в России, скорее, различно. Если на Западе лоббизм действует в стро­гих законодательных рамках, то в России он действует в условиях законодательного вакуума. На Западе лоббиз­мом занимаются специальные подразделения либо профес­сионалы, тогда как в России лоббистами являются первые лица компаний, сами чиновники, депутаты Государствен­ной Думы. Лоббизм на Западе и в России воспринимается по-разному: если в России лоббизм чаще всего связывается с коррумпированной деятельностью власти, то на Западе воспринимается как вполне законная деятельность^[9].

Сразу оговоримся, что относительно новое для обще­ственно-политической жизни России понятие «лоббизм», возникшее в период становления западных демократий, имеет достаточно длительную историю. В середине XIX столетия, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание, тер­мины «лобби», «лоббизм» трактовались преимущественно как «покупка голосов за деньги в коридорах конгресса», как система контор и агентств крупных монополий, созданных ими при законодательных органах, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государ­ственных чиновников в интересах этих компаний. Лишь с середины XX в. лоббизм начал рассматриваться как более широкое явление, чем только давление на парламент, стал объектом более широкого научного интереса, посвященного процессам взаимодействия государства и гражданского обще­ства. Его осмысление строилось на осознании существова­ния в условиях демократии разнообразных групп интересов, выдвижении на первый план проблемы их представительства.

Всем известно, что в демократических государствах существуют два основных, дополняющих друг друга типа представительства интересов в политике (рис. 2). Пер­вый из них известен как «система электорального пред­ставительства». В этом типе представительства каждый

Рис. 2. Типы политического представительства

гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах. Второй тип — «система функционального представительства», не опосредован­ного выборами, основан на агрегации частных интересов в групповые и использовании прямых связей с органами власти.

Хотя в конечном счете оба типа политического пред­ставительства выполняют одну общую функцию — пред­ставительство существующих в обществе интересов, они принципиально различаются как по типу представляе­мых интересов, так и по способам их представительства (табл. 1). Если электоральное представительство осущест­вляется только через официальные институционализиро­ванные каналы (в частности, через депутатов парламента), то функциональное представительство представляет собой сочетание как институционализированных форм (трехсто­ронние комиссии, консультативные органы), так и неинсти- туционализированных, осуществляемых вне официальных структур. Одной из форм функционального представитель­ства и является лоббизм, под которым обычно понимают деятельность общественных организаций и групп интере­сов, ограничивающихся влиянием на органы государствен­ной власти. Помимо лоббирования, т.е. представительства интересов по отношению к государству и другим факторам, группы интересов выполняют и другие важные функции. К ним, в частности, можно отнести: агрегацию и интер­претацию частных интересов, соотнесение партикулярных интересов с общими интересами и друг с другом, аккуму­лирование и распространение специальных знаний, защиту от конкурентов и разрешение конфликтов, предоставление услуг, выработку профессиональной этики и др.

Таблица 1