Право избирать и быть избранным

Вопросы реализации права избирать и быть избранным оставались в поле зрения Уполномоченного и в отчетном году, несмотря на то, что жалоб на его нарушение поступило рекордно мало - чуть больше трех десятков. Чему, как представляется, есть разумное объяснение: год был в целом не богат на так называемые " резонансные выборы" в регионах с традиционно высокой политической активностью избирателей. Впрочем, оформленных должным образом жалоб на нарушение избирательного законодательства никогда не бывает много. Их всегда на порядок меньше, чем обращений на эту же тему от анонимных заявителей. И в несколько раз меньше, чем соответствующих сообщений в СМИ. Этот в высшей степени необычный феномен заставляет задуматься. В полученных Уполномоченным жалобах речь, как нетрудно понять, идет прежде всего о пресловутом " административном ресурсе", особенно заметном на региональном уровне.

В отчетном году к Уполномоченному поступило коллективное обращение жителей Кунашакского района Челябинской области, сообщивших о многочисленных нарушениях законодательства о выборах и о местном самоуправлении в ходе избирательной кампании и выборов главы Кунашакского района.

По просьбе Уполномоченного прокуратура Кунашакского района провела проверку этого обращения, подтвердив в итоге факты грубых нарушений, допущенных действующим тогда главой района Я., который вновь выдвинул свою кандидатуру на эту должность. Прокуратура обратилась в Кунашакский районный суд с заявлением об отмене регистрации Я.

При рассмотрении материалов дела суд установил факты неоднократного использования Я. в период избирательной кампании преимуществ своего должностного положения. Так, Я. в период избирательной кампании опубликовал в районной газете отчет о работе возглавлявшейся им администрации за пять лет, содержавший элементы предвыборной агитации. Кроме того, отчет о деятельности районной администрации неоднократно транслировался местным телевидением без оплаты из средств избирательного фонда. Также имели место и агитационные выступления Я. на публичных мероприятиях, организованных органами местного самоуправления.

Решением суда заявление прокуратуры об отмене регистрации Я. было удовлетворено в полном объеме.

Приведенный выше пример наглядно показывает, насколько важна роль прокуратуры и независимого суда в борьбе с " административным ресурсом". К сожалению, примеров столь же принципиальных действий прокуратуры и суда в аналогичных ситуациях, в том числе и на выборах более высокого уровня, в почте Уполномоченного не нашлось.

В отчетном году законодательство о выборах претерпело определенные изменения. Можно упомянуть о принятии Федерального закона от 04.10.2010 г. N 263-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов". Законом регламентировано, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности, имеют единую нумерацию на всей территории проведения выборов или референдума и должны изготавливаться по форме, утвержденной законом. Открепительное удостоверение оформляется избирательной комиссией на основании письменного заявления избирателя или участника референдума с указанием причины, по которой оно ему требуется, и выдается ему лично либо его представителю на основании нотариально удостоверенной доверенности. Открепительное удостоверение, используемое на выборах, при проведении которых законом предусмотрено повторное голосование, должно иметь отрывной талон. Законом регламентированы также организация изготовления открепительных удостоверений, процедуры их заполнения на выборах (референдуме), отражения сведений о выданных открепительных удостоверениях в документации, оформляемой на выборах (референдуме), использования на повторных выборах, а также действия избирательной комиссии в случае утраты бланка открепительного удостоверения.

Насколько эффективным окажется новый закон для предотвращения незаконных махинаций с открепительными удостоверениями, пока не вполне ясно в силу недостаточности накопленного опыта.

Справедливые выборы немыслимы без честного, беспристрастного и, что особенно важно, поддающегося общественному контролю подсчета голосов. В нынешних условиях это в очень значительной мере вопрос о минимизации влияния на процедуру подсчета так называемого " человеческого фактора", по своей природе субъективного, а значит, далеко не всегда надежного. В этой связи Уполномоченный, естественно, поддерживает повсеместное внедрение современных электронно-технических средств ввода, передачи и обработки информации, а также контроля всех избирательных процедур. Подобные меры уже неоднократно обсуждались на межведомственных совещаниях разного уровня и нашли поддержку на совещании Рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства, прошедшем в ЦИК России 18 февраля отчетного года. Все признают, что Комплексы для обработки избирательных бюллетеней (КОИБы), Государственная автоматизированная система (ГАС) " Выборы", web-мониторинг голосования, видеозапись подсчета голосов и другие " ответы" высоких технологий на человеческие злоупотребления и ошибки позволят изменить ситуацию к лучшему.

Важно, однако, позаботиться о том, чтобы избирательный процесс был " накрыт" техническим контролем полностью, от начала до конца. В этой цепи не должно быть ни одного слабого звена, уязвимого для вмешательства человека с его ошибками, неумением или нежеланием работать, страхом перед начальством, корыстными расчетами и другими человеческими слабостями. Нет никакого смысла во внедрении высокотехнологичных процедур только на отдельных этапах избирательного процесса. Искажение информации может произойти до или после автоматизированной обработки сведений.

К примеру, в ГАС " Выборы" информация попадает из территориальных избирательных комиссий, размещенных обычно в зданиях районных администраций. До этого момента информация о голосовании существует лишь в виде протоколов участковых избирательных комиссий, предположительно составленных в соответствии с требованиями закона в присутствии наблюдателей и даже, возможно, с применением технических средств. Но пока утвержденный протокол в " бумажном виде" перемещается из участковой избирательной комиссии в территориальную, он никакими техническими средствами не контролируется. И может быть уже без участия наблюдателей " поправлен" под предлогом " небрежностей", допущенных при составлении первичного протокола. Доказать факт фальсификации в таких случаях, как правило, непросто. А случаи привлечения должностных лиц к ответственности за подобные нарушения крайне редки.

В 2009 году кандидат в депутаты муниципального совета по избирательному округу N 19 МО " Округ Морской" г. Санкт-Петербурга В. обратился к Уполномоченному с жалобой на нарушение его права быть избранным в ходе состоявшихся 1 марта 2009 года муниципальных выборов.

Заявитель сообщил о том, что в сводной таблице избирательной комиссии МО " Округ Морской" количество голосов, поданных за двух кандидатов, баллотировавшихся по избирательному округу N 127, не соответствовало количеству голосов, указанному в заверенных участковой избирательной комиссией N 127 копиях протоколов от 2 марта 2009 года об итогах голосования. При этом решений о пересчете голосов по данному участку не принималось.

Рассмотрев жалобу, Уполномоченный обратился к Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председателю избирательной комиссии г. Санкт-Петербурга и прокурору Санкт-Петербурга с просьбой проверить информацию заявителя.

Проведенная прокуратурой проверка информацию об имевших место нарушениях при переписывании протокола секретарем УИК подтвердила. Поскольку полученные данные могли свидетельствовать о фальсификации итогов голосования членами комиссии, материалы проверки были направлены в Следственный отдел по Василеостровскому району Следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Санкт-Петербургу для возбуждения уголовного дела по установленным фактам. Согласно ответу руководителя следственного отдела района, поступившему в начале 2011 года, по результатам проведенной проверки было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Следственным управлением по городу Санкт-Петербургу и городской прокуратурой это решение было признанно законным и обоснованным. (См. приложение 2.10.1.)

Уполномоченный в своих докладах за прошлые годы не раз описывал ситуации, когда возможность провести два и более вида проверок по одному факту позволяла как бы на законных основаниях не проводить ни одной. Кроме того, приведенный пример наглядно демонстрирует " эффективность" еще одного приема, применение которого дает возможность опять-таки на законных основаниях уклониться от защиты избирательных прав граждан. Суть приема в том, чтобы " перепутать" процессуальное и избирательное законодательство. В одном из своих докладов Уполномоченный говорил, как суды отказывают в удовлетворении ходатайств снятых с регистрации кандидатов о вызове в судебное заседание в качестве свидетелей тех избирателей, чьи подписи признаны недостоверными. В качестве основания для отказа суды обычно указывают на то, что недостоверность подписей подтверждена заключением эксперта органа внутренних дел, привлеченного к проверке в соответствии с избирательным законом. Возможность проверки подписей избирателей на предмет их недостоверности путем допроса самих избирателей в соответствии с процессуальным законом, по мнению суда, не предусмотрена.

На практике это чаще всего приводит к различным подходам в оценке действий разных кандидатов, что, как представляется, свидетельствует о дискриминации кого-то из них. Уполномоченный абсолютно убежден, что при выяснении фактических обстоятельств в любом судебном заседании процессуальное законодательство должно иметь безусловный приоритет над всеми отраслевыми нормами. Суд должен быть по определению выше любого эксперта, тем более участвовавшего во внесудебных процедурах. До тех пор, пока это условие не станет соблюдаться повсеместно, говорить о справедливой судебной защите избирательных прав трудно.

Среди других событий отчетного года, имеющих прямое отношение к теме раздела, - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.06.2010 г. N 14-П. Оно посвящено вопросу о праве российского гражданина, имеющего вид на жительство в другом государстве, быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса.

В соответствии с подп. " а" п. 1 ст. 29 Федерального закона " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории другого государства. Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории другого государства.

Этот вопрос попал в поле зрения Конституционного Суда в связи с обращением российского гражданина М., имеющего вид на жительство в другом государстве, чьи полномочия члена избирательной комиссии были на этом основании прекращены.

Все приглашенные Конституционным Судом эксперты, равно как и представители ответчика: постоянный представитель Государственной Думы в Конституционном Суде, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде и другие единодушно поддержали обоснованность указанной нормы закона, посчитав ее соответствующей конституционно значимым целям и допустимой.

Уполномоченный не смог согласиться с такой позицией. В своем заключении он отметил, что обжалуемая норма устанавливает неоправданные ограничения в реализации гражданами России своего права на участие в управлении делами государства. Вид на жительство в другой стране подтверждает право физического лица на проживание в ней, но не всегда обусловлен фактическим проживанием. Также вид на жительство не влечет изменений правового положения физического лица в стране гражданства. Наличие у гражданина одного государства вида на жительство в другом не создает устойчивую политико-правовую связь с последним.

Изучив доводы участников судебного заседания, Конституционный Суд признал взаимосвязанные положения Федерального закона от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в части лишающей гражданина Российской Федерации, получившего вид на жительство иностранного государства, возможности быть членом избирательной комиссии, несоответствующими Конституции Российской Федерации, в частности ее ст. 19 (ч. 2), 32 (ч. 1) и 55 (ч. 3).