Больше правовых препятствий — больше внелегалов

Победив во множестве битв, американские скваттеры, однако, не выиграли войну. Впервые 100 лет существования Соединенных Штатов преобладало двойственное отношение к внелега-лам, и особенно остро это проявилось в позиции федерального правительства, которое неожиданно получило в свое распоряжение обширные общественные земли. В 1784—1850 гг. Соединенные Штаты присоединили — в результате покупок или завоеваний — почти 900 млн акров: Луизианская сделка (1803 г.) принесла 500 млн акров, Флоридская (1819 г.) — 43 млн акров, Гадсденская (1853 г.) — 19 млн акров, а в результате войны с Мексикой (1848 г.) были присоединены еще 334 млн акров⁴⁶*. Кроме этого, к 1802 г. федеральное правительство приобрело все за-

* В 1803 г. США купили у Франции за 15 млн дол. Луизиану — территорию к западу от реки Миссисипи. После поражения в войне с США Испания вынуждена была уступить Флориду. У Мексики, потерпевшей поражение в войне с США в 1848 г., была отторгнута почти половина территории, а в 1853 г. по так называемому договору Гадсдена (посол США в Мексике) Мексика была вынуждена продать еще часть своих земель.

падные территории, первоначально принадлежавшие восточным прибрежным штатам.

Начиная с 1784 г. конгресс штатов, вошедших в федерацию (тогда еще конституционно не закрепленную), начал работать над тем, как ограничить посягательства на общенациональные земли. Самым важным было решение, что поселения на северозападных территориях должны стать штатами с точно такими же правами и привилегиями, как и создавшие федерацию тринадцать государств⁴⁷. В 1785 г. конгресс дополнил решение предыдущего года системой размежевания и продажи государственных земель. Следуя модели, использованной колониями Новой Англии, землю размечали на участки площадью 6 кв. миль, а каждый такой участок делился на 36 более мелких, площадью 1 кв. миля, или 640 акров. Размежеванные участки в 640 акров каждый подлежали продаже по цене 1 дол. за акр.

Двумя годами позже, в 1787 г., конгресс консолидировал предыдущие решения и выпустил Северо-Западный ордонанс, который разделил северо-западную территорию на несколько частей и определил трехэтапную процедуру обретения территориями статуса штата. Примечательно, что закон утвердил концепцию «безусловного или неограниченного права собственности» (вечная собственность на объекты недвижимости с неограниченным правом покупать или продавать ее) и создал первую в истории США гарантию свободы заключать сделки⁴^. Хотя эти федеральные законы очертили элегантную структуру законной распродажи государственных земель (историки считают Северо-Западный ордонанс главным достижением правительства США в период до принятия Конституции), они были не в состоянии ни контролировать, ни сдерживать перемещения на окраины государства растущего числа переселенцев. Важнейшей проблемой была запредельно высокая цена федеральной земли: 640 дол. за участок земли — очень большие деньги в то время. Эта сумма немедленно отбрасывала тысячи американских переселенцев за пределы федерального рынка земли⁴⁹. Составители Северо-Западного ордонанса исходили из того, что богатые инвесторы будут распродавать землю более мелкими участками или предоставлять кредит, или сдавать землю в аренду на благоприятных условиях. Но в любом случае у пионеров не было нужных средств⁵⁰.

Вместо этого переселенцы «предпочли неопределенность, сопутствующую внелегальному владению землей»⁵¹. И только благодаря этому еще десятки тысяч американцев обратились в скваттеров, во внелегальных владельцев земли.

Немедленно вслед за тем федеральное правительство приступило к преследованию и наказанию скваттеров. Выпады по их адресу прозвучали уже в ходе дебатов, предшествовавших принятию Северо-Западного ордонанса. Уильям Батлер из Нью-Йорка писал: «Я надеюсь, что Совет был ознакомлен с подлостью людей этой страны, которые толпами стекаются со всех четырех сторон, заселяют и захватывают не только федеральные земли, но и земли этого штата; многие сотни ежедневно пересекают реку и ежедневно заявляются вместе со своими семьями; я надеюсь, что мудрость Совета защитит нас от этого огромного и все еще растущего зла»⁵².

Под давлением такого рода чувств члены конгресса замышляли методы изгнания скваттеров, предусматривая и применение силы. В 1785 г. конгресс принял решение, явным образом запрещавшее незаконное занятие земель государственного фонда и дававшее министру обороны полномочия на изгнание незаконных поселенцев с принадлежавших федеральному правительству северо-западных территорий. Первый опыт реализации этой политики состоялся в 1785 г. в месте слияния рек Огайо и Маскингум, когда армия США выселила десять семей, разрушила их дома и построила форт, чтобы помешать их возвращению⁵³. Четырьмя годами позднее президент Вашингтон приказал разрушить хижины и выгнать семьи поселенцев, устроившихся на принадлежавших индейцам приграничных землях штата Пенсильвания⁵⁴.

Но хотя многие политики желали выполнения законов нового суверенного государства, среди них нашлись и те, кто усомнился, что такое исполнение законов принесет пользу стране. Вот почему почти немедленно был поднят вопрос о «преимущественном праве» на собственность⁵⁵. В 1789 г., в ходе первой сессии нового конгресса, один из конгрессменов проницательно обрисовал возможности, открытые перед скваттерами:

В этот самый момент в нашей стране очень много людей, желающих законным путем приобрести право на ту землю, на которой они осели. Что подумают эти люди, связавшие свою жизнь с пустующими участками и тревожно ожидающие, что правительство наконец распорядится этой землей, когда обнаружат, что их «преимущественное право» на землю отброшено ради увеличения государственного земельного фонда на миллионы акров? Будут ли они в терпеливом молчании ждать, когда на них начнут охотиться?...Они сделают одно из двух: либо перейдут на территорию Испании*, где уж никак не окажутся нежеланными гостями, и умножат собой силы иностранной державы, представляющей для нас несомненную опасность; либо они и впредь будут идти своим путем, вторгаться на федеральные земли Соединенных Штатов и занимать их без вашего разрешения. Что же получится? Они не заплатят вам деньги. И тогда вы прибегнете к силе, чтобы выдворить их вон? Это уже испробовано; были подняты войска, их послали... чтобы достичь этой цели. Они сожгли хижины, снесли ограды и вытоптали картофельные поля. Но через три часа после того как солдаты ушли, люди вернулись на свои участки, восстановили разрушенное и по-прежнему живут на земле, открыто пренебрегая решениями федеральной власти⁵⁶.

Двойственность позиций конгресса в тот период прекрасно характеризуется взглядами Комитета по распоряжению государственными землями палаты представителей. В 1801 г. комитет, рекомендовавший конгрессу отклонить претензии скваттеров на «преимущественное право» на землю, одновременно признал, что последние «с немалым трудом и преодолевая всякие тяготы заселили, возделали и обустроили некоторые территории... [тем самым] повысили ценность не только собственных, но и, к великой выгоде Соединенных Штатов, окрестных земель». При всем при этом комитет утверждал, что «дарование запрашиваемой отсрочки платежей подействует как приглашение и впредь вторгаться на государственные земли и явится неоправданным пренебрежением общественными интересами»⁵⁷. Конгрессмены были настроены отказать в предоставлении каких-либо привилегий скваттерам.

В первые 20 лет своей деятельности конгресс, в соответствии со ст. 1 Конституции США, сохранял неизменную враждебность к поселенцам, незаконно занимающим государственные земли. В 1796 г. он повысил минимальную цену государственной земли с 1 дол. за акр (по указу 1785 г.) до 2 дол. за акр⁵⁸. В 1807 г. конгресс потребовал штрафовать и сажать в тюрьму скваттеров, не

* Имеются в виду испанские колониальные владения, граничащие с США.

подчиняющихся требованиям закона, и разрешил в случае необходимости использовать силу для выселения последних с незаконно занимаемых участков⁵⁹. В документе Комитета по государственным землям от 1812 г. говорится: «Неупорядоченное и беззаконное заселение земель государственного фонда наносит вред общественным интересам»⁶⁰.

Проблема, однако, заключалась в том, что тогдашний конгресс, точно так же как многие аналогичные учреждения в современном мире, утратил контакт с реальностью: он совершенно не представлял энергию и силы скваттеров, и у него не было средств претворить свои решения в жизнь. Даже Главное земельное управление, созданное в 1812 г. для размежевания, продажи и регистрации государственных земель, было не в состоянии справиться со своими задачами. В обязанность новому федеральному агентству было вменено подтверждение документов, удостоверяющих права собственности на землю, а также регистрация покупок земли в кредит. Законодатели надеялись, что Земельное управление будет служить информационным центром, обслуживающим интересы покупателей земли. Но скромный штат нового учреждения почти с самого начала перестал справляться с большинством своих обязанностей⁶¹. Как отмечает Патриция Нелсон Лимерик, сами конгрессмены немало поспособствовали обострению проблем Земельного управления: «От имени своих избирателей конгрессмены сетовали на медлительность работы Управления, от своего собственного — засыпали его требованиями о предоставлении информации, на что расходовалось время чиновников, а заботясь об экономии средств, конгрессмены отказывали Управлению в увеличении ассигнований»¹'².

Помимо этого, на заре существования Соединенных Штатов финансовые ресурсы страны были весьма скудны, и правительству приходилось раздавать землю, чтобы расплатиться с некоторыми группами населения. Кое-кто из историков убежден, что эмиссией «земельных сертификатов», имеющих репутацию «продовольственных талонов XIX в.», правительство способствовало беззаконию и сохранению практики беззаконного захвата земель⁶³. В 1780—1848 гг. конгресс выделил 2 млн акров для наделения землей солдат, участвовавших в революционных сражениях, 5 млн акров — для ветеранов войны 1812 г. и 13 млн акров для участников войны с Мексикой*. В 1851—1860 гг. конгресс раздал еще 44 млн акров участникам революционной войны, войны 1812 г., войн с индейцами** и войны с Мексикой⁶⁴. Конгресс в первый раз обратился к выпуску земельных сертификатов во время Войны за независимость, и в этом была определенная логика, потому что для тогдашнего американского правительства это была единственная возможность расплатиться с солдатами и офицерами. Конгресс также опасался угрозы со стороны туземного населения, которое могло выступить против молодой республики по собственной инициативе или по наущению Англии или Франции. Наделяя отставных солдат землей в приграничных районах, конгресс решал обе проблемы одновременно.

К середине XIX в. возник активнейший черный рынок земельных сертификатов, который подогревал как спекуляцию, так и незаконный захват земель. Из каждой сотни отставников, получивших земельные сертификаты, восемьдесят четыре продали их на черном рынке, что в общих чертах напоминает ситуацию в развивающихся и бывших социалистических странах, предоставлявших бесплатное жилье для некоторых категорий граждан⁶⁵. По словам одного историка, «никто и не ожидал, что полмиллиона получивших земельные сертификаты вдов и состарившихся ветеранов могут послужить щитом от иностранного вторжения»⁶⁶.

Кроме этого, федеральное правительство раздало миллионы акров земли новым железным дорогам, пересекшим страну из конца в конец. В течение XIX в. на эти цели было предоставлено 318 млн акров — почти пятая часть земель федерального фонда — либо напрямую частным железным дорогам, либо властям штатов, которые уже и наделяли их землей. Целью этих масштабных раздач земли было упорядоченное и планомерное заселение приграничных территорий. Хотя подавляющая часть этой земли была вполне бесплодна, некоторая ее часть была пригодна для возделывания или разработки подземных богатств⁶⁷. Львиная

* Имеются в виду сражения 1775—1783 гг. за независимость против Британской короны, Англо-американская война 1812—1814 гг. и война с Мексикой 1846—1848 гг.

** Война с индейцами во Флориде в 1817—1818 гг. и подавление индейского восстания в Иллинойсе и Висконсине в 1833 г.

доля досталась трансконтинентальным железным дорогам, которые получили только половину земель вдоль трассы, так что образовалась замечательная чересполосица казенных и железнодорожных земель. Конгресс надеялся, что железные дороги быстренько распродадут ненужную им землю, чем подтолкнут заселение и освоение новых районов⁶⁸. Но и в этом случае расчеты политиков не оправдались. Чересполосица, по словам одного ученого, «замедлила освоение миллионов акров лучших земель, поскольку затруднила их распродажу». В некоторых случаях она даже спровоцировала открытую войну между железнодорожными компаниями и поселенцами. Стефан Шварц сообщает о конфликте, возникшем в 1880 г. на юге Калифорнии в долине Сан Жаквин, которую тогда называли Устричным вязлом, когда сцепились, не сойдясь в цене, фермеры и скотоводы, уже расположившиеся на землях компании, и сама железнодорожная компания. Дело не ограничилось судебными разбирательствами, а дошло до перестрелки, в которой погибли пятеро претендентов на железнодорожные земли, причем судебный пристав вынужден был признать, что неизвестно, кто же «выстрелил первым». Газета «San Francisco Chronicle» в редакционной статье осудила железную дорогу, заявив, что «каковы бы ни были ее права по закону, бесспорно, что справедливость в этом случае была на стороне поселенцев». При этом физическая сила также была на стороне поселенцев, поскольку, по официальной оценке, для того чтобы вышвырнуть их с занимаемой земли, потребовалось бы от 200 до 1000 бойцов регулярной армии⁷⁰.

Усилия федерального правительства утвердить упорядоченную систему землепользования не смогли преодолеть натиска граждан, чувствовавших неодолимое влечение к казенным землям. Один красноречивый скваттер доказывал: «Я заверяю вас, что каждый мужчина, одобрительно относящийся ко всем возникшим в Америке установлениям, имеет несомненное право переехать на любую незанятую территорию... и конгресс не имеет права им запретить это»⁷¹. В первые несколько десятилетий XIX в. политики и скваттеры сражались из-за будущего федеральных земель. Среди политиков возник вопрос, что с ними делать. «" Отдать солдатам", — требовали одни. " Использовать для выплаты национального долга", — отвечали другие. " Сохранить для будущего", — настаивали третьи, а многие были уверены, что все желающие должны иметь право поселиться на этих землях»⁷².