Килина А.Ф.

Дисквалификация в немецком и российском Административном праве[336]

Актуальность исследования такого вида административного наказания как дисквалификация обусловлена несколькими факторами. Во-первых, дисквалификация является новым видом административных наказаний. Во-вторых, правовое установление такого вида административного наказания объективно вызвано развитием рыночных отношений в Российской Федерации, а именно, частыми злоупотреблениями руководителями юридических лиц правами по управлению юридическим лицом, предоставленными им нормами частного права. Указанные злоупотребления приводят к дестабилизации гражданского оборота, нарушению экономических интересов государства, трудовых прав граждан и, в конечном итоге, к нарушению публичных интересов. Вместе с тем, одним из основных постулатов национального правопорядка является идея разумного сочетания и согласования частных и публичных интересов[337].

Поскольку дисквалификация характерна не только для правовой системы России, постольку для ее более глубокого понимания представляется целесообразным обращение к иным национальным правовым системам, использующим дисквалификацию как средство государственного регулирования рыночной экономики. Как это неоднократно подчеркивалось в отечественной и зарубежной литературе, сравнительное правоведение как метод обладает более широким спектром типовых решений, чем национально замкнутая правовая наука, позволяет выявить, как решается данная проблема в иностранных правовых системах, и определить, в какой мере ее решение может оказаться полезным и применимым в условиях национального правопорядка[338]. В частности, в Германии запрет на осуществление ремесленной (предпринимательской) деятельности (по терминологии российского административного права эта мера может быть переведена как дисквалификация) используется на протяжении более сотни лет. Столь длительное применение дисквалификации может свидетельствовать о том, что, с одной стороны, накоплен большой опыт ее применения, с другой стороны, применение такой меры как дисквалификация продолжает осуществляться, поскольку с течением времени была доказана ее эффективность.

Историческое развитие как российского, так и немецкого государства свидетельствует, о том, что полной свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, государство не может стоять в стороне от общественного экономического развития[339].

Применение мер административного принуждения и в России, и в Германии является одним из важных элементов государственного регулирования экономики[340]. При этом государственное вмешательство, с одной стороны, направлено на повышение уровня благосостояния граждан, с другой стороны, на обеспечение соблюдения правил всеми участниками отношений[341].

Введение свободы ремесленной (в современном понимании - предпринимательской) деятельности (Gewerbefreiheit) в 19 веке в Германии создало предпосылки для осуществления свободной экономической деятельности во многих сферах и привело к значительному сужению пределов государственного вмешательства в сферу экономики. В 1869 году был принят закон – Положение о ремеслах и промыслах, регулирующий все виды ремесленной деятельности, которым были установлены основы взаимоотношения государства и предпринимателей. Значение этого акта было столь велико, что его называли «экономической конституцией»[342].

Одной из основных функций государственного управления экономикой в Германии считалось и считается предупреждение возможного наступления вредных последствий от экономической деятельности[343]. Опасность наступления таких последствий может исходить как от лица, осуществляющего экономическую деятельность, так и от промышленного предприятия[344]. Положение о ремеслах и промыслах 1869 года содержит ряд административно-правовых средств, основным назначением которых является именно предупреждение опасностей, исходящих от предпринимателей[345].

В соответствии с принципом правового государства о свободе экономической деятельности осуществление предпринимательской деятельности в Германии носит уведомительный характер[346]. § 14 Положения о ремеслах и промыслах предусматривает лишь обязанность лица, намеревающегося осуществлять предпринимательскую деятельность, сообщить об этом уполномоченному органу. Однако уведомительный порядок осуществления предпринимательской деятельности дополняется правом уполномоченных органов осуществлять последующий контроль и надзор и применять меры административного принуждения, предусмотренные Положением о ремеслах и промыслах. § 35 данного Положения предоставляет уполномоченному органу право запретить осуществлять ремесленную (предпринимательскую) деятельность как лицу, самостоятельно ее осуществляющему, так и лицу, являющемуся наемным работником и занимающему руководящие должности на предприятии, «если лицо не отвечает требованию благонадежности»[347]. Запрет может распространяться на конкретный вид предпринимательской деятельности, непосредственно осуществляемой лицом, или на все виды предпринимательской деятельности, если установленные факты позволяют утверждать, что лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, и в отношении других видов предпринимательской деятельности также является неблагонадежным[348].

В соответствии с § 35 Положения о ремеслах и промыслах осуществление ремесленной (предпринимательской) деятельности запрещается в целях защиты общества или работающих на предприятии лиц, если имеются факты, свидетельствующие о неблагонадежности предпринимателя относительно осуществляемой им предпринимательской деятельности. Представляется, что по своей правовой природе запрет осуществления предпринимательской деятельности является мерой административного принуждения, направленной на предупреждение опасности, и не имеет карательной цели. Основанием для наложения запрета является неблагонадежность лица относительно осуществляемого им вида предпринимательской деятельности. Неблагонадежность является оценочным понятием и его критерии непосредственно законодательством не установлены, а формируются судебной практикой и учеными – юристами. Так, традиционно неблагонадежным является предприниматель, который своим поведением демонстрирует, что он будет осуществлять предпринимательскую деятельность, нарушая действующее законодательство[349]. Например, если у лица недостаточно специальных знаний, честности, уважительного отношения к обществу. Лицо является «социально неуважительным по отношению к обществу», если оно не вносит платежи по социальному страхованию, не платит установленные налоги, принимает на работу иностранных лиц, не имеющих разрешения, не предоставляет грузовое транспортное средство на технический осмотр и прочее[350]. § 35 Положения о ремеслах и промыслах требует, чтобы лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, рассматривалось как неблагонадежное именно в отношении той деятельности, которая будет запрещена. Кроме того, целью запрета может быть только защита общества или работающих на предприятии лиц. Данное условие будет выполнено в том случае, если на основании имеющихся сведений о фактах можно обоснованно полагать, что в обозримом будущем в результате осуществления конкретным лицом предпринимательской деятельности, будет причинен вред обществу или работникам предприятия. Поскольку целью § 35 Положения о ремеслах и промыслах является предупреждения наступления вреда, постольку нет необходимости ожидать его наступления. Например, того факта, что лицо не проводит технический осмотр транспортного средства достаточно, чтобы говорить о неблагонадежности лица, и в данном случае для вынесения запрета не требуется последствий в виде дорожно-транспортного происшествия[351].

В Российской Федерации дисквалификация впервые введена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, поэтому пока нет достаточных данных для обобщения практики ее применения. Достаточно сказать, что, например, в Красноярском крае дисквалификация была применена только один раз. Сущность дисквалификации, как это определено в статье 3.11 КоАП РФ, заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. По своей сути дисквалификация представляет собой ограничение конституционного права на осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности за грубое или неоднократное злоупотребление указанным правом[352]. Дисквалификация предусмотрена за административные правонарушения, посягающие на права граждан (часть 2 статьи 5.27. КоАП РФ), за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности (статьи 14.12, 14.13, 14.21, 14.22, 14.23, 14.25 КоАП РФ).

В специальной литературе отмечается, что существующее правовое регулирование дисквалификации не лишено недостатков, которые в ряде случаев могут снизить эффективность применения данного вида административного наказания. Так, М.С. Студеникина указывала, что, во-первых, сами по себе деяния, за которые применяется дисквалификации, как правило, сопряжены с причинением крупного ущерба и охватываются статьями 195-197 Уголовного кодекса Российской Федерации. В соответствие с данными статьями возможно применение дополнительной меры наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Отсутствие особых квалифицирующих признаков, позволяющих отграничить преступление от административного проступка, может повлечь необоснованное выведение ряда лиц из сферы действия уголовного закона. Во-вторых, чтобы норма не была мертворожденной, необходим налаженный механизм ее реализации[353].

Представляется, что в качестве недостатков механизма реализации нормы о дисквалификации, кроме указанных, можно назвать следующие.

Согласно ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения. Представляется, что срок давности является недостаточным для установления всех признаков административного правонарушения, за которые предусмотрена дисквалификация, поскольку факт совершения административного правонарушения и его выявление часто могут не совпадать. Например, статьей 14.21 КоАП РФ установлена административная ответственность за ненадлежащее управление юридическим лицом, то есть за использование полномочий по управлению организацией вопреки ее законным интересам и (или) законным интересам ее кредитора, повлекшее уменьшение собственного капитала организации и (или) возникновение убытков. Убытки могут быть причинены обществу, например, путем заключения мнимой сделки в начале финансового года, а обществу это станет известно лишь при утверждении годовых отчетов, годовой бухгалтерской отчетности, в том числе отчетов о прибылях и об убытках (счетов прибылей и убытков) общества на годовом собрании акционеров, как это предусмотрено, например, статьей 48 Федерального закона «Об акционерных обществах». При этом годовое собрание акционеров согласно статье 47 указанного закона проводится не ранее, чем через два месяца и не позднее, чем через шесть месяцев после окончания финансового года. Поскольку данное административное правонарушение не является длящимся, постольку в соответствии с ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности, равный одному году, фактически делает невозможным привлечение лица к административной ответственности.

Следующим сложным моментом в механизме реализации нормы о дисквалификации является перечень лиц, к которым может быть применена дисквалификация. Лица, в отношении которых может быть применена дисквалификация, названы в части 3 статьи 3.11 КоАП РФ: лица, осуществляющие организационно-распорядительные функции в органе юридического лица; лица, осуществляющие административно-хозяйственные функции в органе юридического лица; члены совета директоров; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе арбитражные управляющие. Статьей 69 Федерального закона «Об акционерных обществах» предусмотрено правило, согласно которому по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации (управляющей организации). Аналогичная возможность предусмотрена статьей 33 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью». Исходя из части 3 статьи 3.11 КоАП РФ ни к управляющей организации, ни к должностным лицам управляющей организации не может быть применена дисквалификация.

Следует отметить, что КоАП РФ подробно регулирует механизм реализации такой меры как дисквалификация. В качестве норм, обеспечивающих применение административного наказания в виде дисквалификации, можно указать следующие. Во-первых, статья 32.11 КоАП РФ предусматривает формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц. Ведение реестра позволит, как это указано в Положении о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 года № 805, учитывать лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также обеспечить заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах. Статьей 32.11 КоАП РФ установлена обязанность уполномоченного лица заключить договор по управлению юридическим лицом, при заключении указанного договора запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Кроме того, КоАП РФ в статье 14.23 устанавливает административную ответственность дисквалифицированного лица за осуществление этим лицом деятельности по управлению юридическим лицом, а также ответственность юридического лица за заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно за неприменение последствий прекращения его действия.

В заключение можно сделать следующие выводы:

● появление такого вида административного наказания, как дисквалификация руководителей юридических лиц, объективно обусловлено многочисленными нарушениями со стороны указанных лиц;

● дисквалификация характерна не только для правовой системы России, но на протяжении более ста лет применяется в других странах, в частности, в Германии, и опыт ее применения свидетельствует об эффективности данного средства государственного воздействия на субъектов экономической деятельности;

● в ряде случаев необходимо увеличить срок давности привлечения к административной ответственности по тем статьям, в санкциях которых предусмотрена дисквалификация;

● необходимо расширить перечень лиц, к которым может быть применена дисквалификация, включив в него должностных лиц управляющей организации.