Л.А. Мицкевич

Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях[324]

Проблема соотношения и разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области установления административной ответственности была одной из наиболее обсуждаемых до принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях. Основные спорные моменты вытекали из двух различных конституционных положений: ч. 1 ст.72 Конституции РФ, относящей административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения, и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей возможность ограничения прав граждан только федеральными законами. Сторонники первой позиции полагали, что на основе конституционных положений административное и административно-процессуальное законодательство как предмет совместного ведения автоматически включает в себя в качестве составной части законодательство об административной ответственности[325]. Представители второй позиции, оставаясь в меньшинстве, высказывали сомнения в возможности автоматического распространения положения об административном законодательстве как предмете совместного ведения на область установления административной ответственности, поскольку полагали, что здесь должны действовать конституционные положения об ограничении прав граждан федеральным законом[326]. Конституционный Суд РФ в своем определении от 1 октября 1998 г. по запросу законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР разъяснил, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, а при отсутствии соответствующих федеральных законов - вправе осуществлять собственное правовое регулирование[327]. Естественно, что при осуществлении такого “опережающего” правотворчества субъекты обязаны соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях. Как отметил в постановлении от 12 мая 1998 г. Конституционный Суд РФ, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционные права, должно отвечать требованиям справедливости[328].

Именно на основе этих правовых позиций были сформулированы соответствующие статьи нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, определяющие принципы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Ст.1.3 КоАП РФ устанавливает, что к ведению Федерации относится установление общих положений и принципов самого законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний, правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях и порядка исполнения постановлений о назначении административного наказания. Кроме того, и это является наиболее значимым для практического разграничения полномочий, к ведению Федерации относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, установленных актами федерального уровня. Следовательно, казалось бы, к полномочиям субъектов Федерации относится установление ответственности по вопросам, не имеющим федерального значения, то есть, имеющим значение для жителей того или иного края, области, республики, но не для всей Федерации. Этот критерий можно обозначить в качестве общего или основного критерия разграничения полномочий Федерации и ее субъектов по данному вопросу. Второй критерий представляется уточняющим, поскольку в самом тексте ст. 1.3 КоАП РФ есть указание на это: “ в том числе…за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации ”. Следовательно, субъекты Федерации могут устанавливать ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами самих субъектов. Именно на это указали авторы одного из Комментариев к КоАП РФ. “Законодатель субъекта РФ вправе устанавливать административную ответственность за невыполнение или нарушение конституций, уставов, законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ….Представляется, что законами субъектов РФ может устанавливаться административная ответственность за такие правонарушения, как нарушение правил благоустройства населенных пунктов, правил содержания домашних животных, нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия регионального и местного значения, за правонарушения в области использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и т.п.”[329]. Однако обновленное законодательство субъектов РФ и первая судебная практика исходят из иного толкования ст.1.3 КоАП РФ о соотношении полномочий Федерации и ее субъектов по данному вопросу. В частности, краевой суд указал, что толкование ст.1.3 КоАП РФ как не позволяющей субъектам РФ устанавливать административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и правовыми актами РФ, в том числе по предметам совместного ведения, является неправильным, т.к. в таком случае будет нарушена ст.3 ФЗ от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ”, устанавливающая, что федеральные законы не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения[330]. Таким образом, КоАП РФ не внес окончательной ясности в вопрос о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов по данному вопросу..

В этом плане представляется весьма интересным краткий обзор содержания законов различных субъектов РФ (преимущественно, Сибирского федерального округа), устанавливающих административную ответственность. В первую очередь следует отметить, что большинство законов субъектов РФ действительно устанавливают ответственность за нарушение правил благоустройства и иных правил регионального или местного значения. Однако сразу же следует обратить внимание на то, как формулируются диспозиции данных норм. В большинстве случаев запреты сформулированы достаточно абстрактно, в самой общей форме. Однако общее указание на нарушение правил благоустройства, как и правил торговли, правил дорожного движения и др., которые содержат значительное количество норм, не соответствует требованиям справедливости при введении административной ответственности. Во-первых, данные правила могут быть установлены не только законами, но и подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Как отметил в своем постановлении от 11 марта 1998 г. Конституционный Суд РФ, неопределенная диспозиция нормы, устанавливающей ответственность, позволяет вводить ограничения прав граждан не только законом [331]. Во-вторых, неопределенная диспозиция означает также, что реальное наполнение диспозиции данной нормы будет зависеть от правоприменителей. Следовательно, происходит значительное расширение сферы административного усмотрения в области ограничения прав граждан. Представляется, что следует положительно оценить опыт тех субъектов РФ, которые описывают детально конкретные составы правонарушений, посвятив специальную главу административной ответственности в сфере благоустройства. Например, закон Хабаровского края от 31 марта 1999 г. (в ред. от 30 июля 2003 г.) содержит более 25 составов административных правонарушений в данной области, среди которых можно выделить такие, как нарушение правил уборки территорий, самовольный сброс мусора, самовольная установка ограждений и т.д. Подобные выводы о том, как сформулированы общие и конкретизированные диспозиции статей, можно сделать и относительно ответственности за нарушение правил пользования пассажирским автомобильным транспортом. В законах ряда субъектов РФ установлена ответственность за нарушение правил проезда без конкретизации отдельных составов. В других же субъектах РФ сформулированы конкретные составы правонарушений, такие, как безбилетный проезд и провоз багажа, проезд в пачкающей одежде, провоз собак без намордников, провоз негабаритных, колющих, режущих и т.п. предметов [332].

Следует выделить ряд законов, в которых действительно отражается местная специфика. К таким можно отнести, например, законы, предусматривающие ответственность за такие действия (бездействие), как подтопление улиц, несвоевременную уборку снега, сосулек с крыш и карнизов и т.д. В таких составах правонарушений явно отражается специфика северных или сибирских территорий. Географические особенности местности вызывают, например, введение в ряде краев и областей ответственности за купание в неустановленных (запрещенных) местах[333].

Следует отметить удивительное единодушие региональных законодателей при установлении ответственности за правонарушения, посягающие на институты публичной власти. Практически все законы субъектов РФ содержат положения об ответственности за незаконные действия с символикой соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований, за невыполнение актов органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, за нарушение порядка проведения выборов и референдума, за неправомерные действия (бездействие) в отношении депутатов. Предусматривается также ответственность за нецелевое использование средств соответствующих бюджетов, за нарушение порядка распоряжения объектами жилищного и нежилого фонда, находящимися в государственной и муниципальной собственности. В то же время достаточно редко встречается установление ответственности за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия регионального и местного значения.

В ряде случаев происходит не вызывающая сомнений реализация положений ст.72 Конституции РФ, позволяющих субъектам РФ осуществлять опережающее правовое регулирование при отсутствии федеральных законов. Так, законодательством значительного числа субъектов РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан и организаций. Эти положения не вызывают возражения, если соответствующими нормативными актами субъектов урегулированы сроки и порядок рассмотрения обращений граждан. Однако представляется интересным также то обстоятельство, что большинство субъектов РФ установили административную ответственность за курение в общественных местах, хотя ограничения на курение табака установлены федеральным законом, а ответственность предусмотрена ст. 11.17 КоАП РФ лишь за курение на транспорте. Рассматривая протест прокурора на один из таких законов, краевой суд посчитал данные нормы соответствующими федеральному закону, так как субъект Федерации действовал в сфере совместного ведения[334]. Верховный суд РФ подтвердил правильность именно такого толкования положений КоАП РФ, указав, что “в случае неполного урегулирования законом Российской Федерации вопроса по совместному ведению (неполностью воспроизведены объекты правонарушения, отсутствует санкция за объект правонарушения полностью или в части и др.) субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по данному вопросу, дополнив или расширив диспозицию статьи в рамках, не противоречащих федеральному законодательству[335].

С этим примером связан еще один достаточно спорный вопрос о том, насколько допустимыми являются положения законов субъектов РФ, детализирующие уже закрепленные в КоАП РФ составы правонарушений. В частности, речь идет об ответственности за нарушение тишины и покоя граждан, нарушение порядка посещения и ненадлежащее поведение в общественных местах, приставание к гражданам с целью гадания или попрошайничества (законы Алтайского и Краснодарского края, Новосибирской, Тюменской областей), назойливое приставание к гражданам в общественных местах (Закон Томской области) и другие действия, которые традиционно квалифицировались как мелкое хулиганство. В некоторых законах устанавливается ответственность за непринятие мер по защите прав и законных интересов ребенка, за появление детей до 14 лет в ночное время без сопровождения взрослых, за курение детей до 14 лет в общественных местах и т.п. действия, хотя положения об ответственности родителей за подобные действия (бездействие) содержатся в ст.5.35 КоАП РФ. Вопрос о правомерности уточнения, детализации и конкретизации составов правонарушений законами субъектов РФ при рассмотрении его в суде был решен в пользу законодателей субъекта РФ.

Требует специального изучения вопрос о допустимости расширения сферы административной ответственности законами субъектов РФ путем введения санкций за более широкий круг деяний по сравнению с КоАП РФ, в том числе, путем установления составов, объективная сторона которых по объему шире, чем это сформулировано в КоАП РФ. Примером может быть установление ответственности за изготовление, распространение нацистской символики (Закон Томской области от 9 ноября 1999 г. в ред. от 30 июля 2003 г.), в то время, как ст. 20.3 КоАП РФ предусматривает ответственность за демонстрирование фашистской атрибутики или символики. Ст.20.20 КоАП РФ содержит положения об ответственности за распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах. Однако в ряде субъектов РФ расширяется круг административно наказуемых деяний, образующих объективную сторону данного состава, путем установления ответственности за предоставление жилых помещений гражданам с целью распития спиртных напитков (закон Красноярского края от 30 сентября 2002 г. в ред. от 5 июля 2003 г.)), за предоставление жилых, служебных, подсобных помещений или нежилых мест для хранения и потребления наркотических, психотропных и токсических веществ, если это не влечет уголовной ответственности (Закон Тюменской области от 4 февраля 2003 г.). В других субъектах РФ установлена ответственность за изготовление, хранение без цели сбыта, сбыт, продажу спиртных напитков домашней выработки. Установлена также ответственность за азартные игры в общественных местах. Определенной критике подвергались положения законов субъектов РФ об установлении ответственности за приставание к гражданам с целью оказания сексуальных услуг или за размещение объявлений об оказании сексуальных услуг, а равно объявлений, смысл которых подразумевает оказание сексуальных услуг. Все приведенные примеры свидетельствуют о том, что законодательством субъектов РФ признается административно наказуемым гораздо более широкий круг деяний, нежели то установлено федеральным законом, включая те составы, от которых федеральный законодатель в свое время уже отказался. Данные положения законов также были предметом судебного рассмотрения, поскольку оспаривались как не соответствующие ст. 1.3 КоАП РФ. Судом было признано правомерным установление административной ответственности субъектом Федерации и в этих случаях, поскольку закон субъекта РФ принят по предметам совместного ведения.

Таким образом, краткий обзор законов субъектов РФ об административной ответственности позволяет сделать некоторые выводы.

Во-первых, в ряде случаев принятие таких законов осуществляется, как это предусмотрено ст. 1.3 КоАП РФ, в целях установления ответственности за посягательство на специфические для того или иного субъекта РФ отношения или за нарушение норм и правил, установленных нормативными правовыми актами данных субъектов РФ. К таким правилам относятся правила благоустройства и озеленения, правила содержания домашних животных в городах и сельских населенных пунктах, правила пользования автомобильным общественным транспортом, правила купания и т.п. Кроме того, практически в большинстве субъектов РФ установлена ответственность за незаконное использование символики того или иного субъекта РФ, а также муниципальных образований и ответственность за посягательство на институты государственной власти и местного самоуправления. С помощью установления административной ответственности охраняются также объекты, находящиеся в государственной собственности данного субъекта Федерации или в собственности муниципальных образований, как и использование средств соответствующего бюджета.

Во-вторых, в большей части законов субъектов РФ содержатся составы правонарушений, сохранившиеся (или слегка видоизмененные) со времени действия прежнего КоАП РСФСР, в частности, в области охраны общественного порядка, включая борьбу против пьянства и алкоголизма, тунеядства и попрошайничества, борьбы со стихийными бедствиями и эпизоотиями.

В-третьих, имеется ряд законов субъектов РФ, устанавливающих ответственность за нарушение правил, определенных федеральными законами и иными нормативными актами, до установления такой ответственности самим КоАП РФ.

В-четвертых, в ряде случаев законы субъектов РФ конкретизируют, детализируют или даже воспроизводят статьи КоАП РФ, особенно в области охраны общественного порядка и общественной нравственности. Достаточно часто воспроизводятся и общие положения КоАП РФ о целях и видах наказаний, понятии правонарушения, общих правилах привлечения к ответственности.

В-пятых, в качестве общей тенденции можно отметить, что достаточно часто диспозиции статей формулируется в самой общей форме, абстрактно (например, нарушение правил благоустройства, нарушение правил торговли на местных рынках, нарушение правил пользования транспортом и т.п.), но поскольку эти правила содержат большое количество норм и устанавливаются не только законами, но и подзаконными актами, то установление неопределенной диспозиции значительно расширяет сферу административного усмотрения в области ограничения прав граждан.

В-шестых, можно четко зафиксировать тенденцию к расширению сферы административной ответственности в субъектах РФ по сравнению с КоАП РФ, а именно введение новых составов правонарушений, установление более широкого круга наказуемых действий или расширение круга субъектов административной ответственности. Судебная практика признает такую тенденцию соответствующей положениям федерального законодательства и конституционным нормам о правовом регулировании отношений по предметам совместного ведения.

Возникает закономерный вопрос, являются ли обнаруженные тенденции соответствующими основной идее разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в данной области на вопросы, имеющие федеральное значение и не имеющие федерального значения. Трудно объяснить возникновение подобных составов спецификой того или иного края или области. Думается, что существует достаточно много факторов, вызывающих к жизни появление данных законов. В одних случаях, речь идет о более строгих требованиях депутатов к соблюдению норм морали и нравственности (в том числе, в тех случаях, когда подобная законодательная инициатива субъектов РФ не была поддержана федеральным законодателем). В других случаях, инициаторами установления ответственности выступают представителя тех или иных ведомств, заинтересованных в получении права применять меры административного принуждения. Нельзя не учитывать и фискальные цели пополнения бюджета, оказывающие серьезное влияние при принятии таких законов. Хочется отметить, что в принципе законодатель субъекта РФ отдает себе отчет в серьезности установления такой меры ограничения прав граждан, как административный штраф. Об этом может свидетельствовать, в частности, введение ответственности для должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления, различных организаций за незаконное установление административного штрафа (Закон Новосибирской области от 14 февраля 2003 г.)

Представляется, что вопрос о допустимости расширения сферы административной ответственности законами субъектов РФ путем введения санкций за более широкий круг деяний по сравнению с КоАП РФ, в том числе, путем установления составов, объективная сторона и субъектный состав которых по объему шире, чем это сформулировано в КоАП РФ, как и вопрос о допустимости детализации (конкретизации) законами субъектов составов, установленных КоАП РФ, требует специального обсуждения. Думается, что обсуждение смысла и содержания ст. 1.3 КоАП РФ, а значит, и решение данного вопроса должно не только основываться на положениях Конституции РФ о предметах совместного ведения, но и учитывать положения ч.3 ст.55 Конституции РФ о требованиях к ограничениям прав граждан.